Типы лидеров
Шрифт:
Полная победа с абсолютным большинством лейбористов в 178 мест стала во многом возможной в силу избирательной системы, позволяющей перевести скромное преимущество в голосах избирателей в непропорционально большое преимущество в парламентских креслах. Доля голосов, полученных лейбористами в 1997 году, была ниже, чем на всех выборах в период между 1945 и 1966 годами, включая проигранные ими. Однако результат консерваторов оказался катастрофическим. Доля полученных ими голосов стала самой низкой за 100 лет, а по количеству мест в парламенте они показали худший результат с 1906 года [258] . Они стали настолько непопулярны, что любой лидер лейбористов, не пожелавший «самоустраниться», привел бы их к абсолютному большинству в Палате общин с перевесом намного более чем в сто мест. По подсчетам Бартла и Кру, если бы отношение избирателей к Мейджору и Блэру «было в равной степени благоприятным, преимущество лейбористов сократилось бы с 11,9 до 11 %, изменив результат всего на четыре парламентских места» [259] .
258
John Curtice and Michael Steed, ‘The Results Analysed’, in David Butler and Dennis Kavanagh (eds.), The British General Election of 1997 (Macmillan, Houndmills, 1997), pp. 295 and 320.
259
Bartle and Crewe, ‘The Impact of Party Leaders in Britain’, p. 90.
Своей второй подряд победой на выборах 2001 года лейбористы были в первую очередь обязаны сложившемуся представлению об их компетентном управлении экономикой. Как указывается в одном крупном исследовании, «это стало важнейшим определяющим фактором на голосовании» [260] . Именно утрата уверенности в экономической компетентности
260
David Butler and Dennis Kavanagh, The British General Election of 2001 (Palgrave Macmillan, Houndmills, 2002), p. 241. Батлер и Кавана уточняют: «Анализ ICM показал, что экономические результаты лейбористов были главным фактором, определяющим результаты голосования, за которым следовали образование, здравоохранение и правопорядок, причем европейская политика была на последнем месте».
К 2005 году нарастающее недовольство войной в Ираке, начатой за два года до этого, означало, что Блэр имел еще более отдаленное отношение к причинам победы лейбористов на выборах. Электорату была прекрасно известна ведущая роль, которую Блэр играл в поддержке намерения администрации Джорджа Буша-младшего предпринять военные действия против Саддама Хусейна и отправке на эту произвольно затеянную войну британских войск. Однако, поскольку главная оппозиционная партия консерваторов также живо выступила в поддержку оккупации Ирака, народным недовольством по поводу ближневосточной политики лейбористов в полной мере смогли воспользоваться либеральные демократы. Доля полученных ими голосов выросла почти на четыре пункта до 22 %, а количество мест в парламенте увеличилось с пятидесяти двух до шестидесяти двух [261] . Это было для лейбористов далеко не так опасно, как увеличение количества консерваторов. Большого энтузиазма у общества не вызывала ни одна из партий. Для победы Лейбористской партии потребовалось получить всего чуть более девяти с половиной миллионов голосов – на два миллиона меньше полученных ими в 1992 году, когда при более высокой явке и под руководством Нила Киннока они проиграли консерваторам [262] . Все это вместе взятое свидетельствует о том, что электоральная ценность личности Блэра была ниже, чем принято считать. И вопреки его собственной убежденности, она не была ключевым фактором победы или поражения на трех выборах, выигранных лейбористской партией под его руководством.
261
David Butler and Dennis Kavanagh, The British General Election of 2005 (Palgrave Macmillan, 2005), p. 204.
262
Отдельным вопросом является то, насколько акцент на внутрипартийных переменах в Лейбористской партии и использование термина «новые лейбористы» (главными прародителями которого были Блэр, Питер Мандельсон и Гордон Браун) повлияли на масштаб победы 1997 года. Простое деление лейбористов на «старых» и «новых» могло как-то привлекать владельцев консервативных газет, но было на удивление неразборчивым. По-видимому, Блэр особенно старался дистанцироваться от истории своей партии, объединяя под понятием «старые лейбористы» таких крупных деятелей, как Клемент Эттли, Эрнест Бевин, Хью Гейтскелл, Эрнест Бевин, Гарольд Уилсон, Джеймс Каллагэн и Денис Хили. Казалось, будто все это какие-то троцкисты, «левоуклонисты» или социалисты фундаменталистского толка, некогда состоявшие в партии, но не оказывавшие никакого влияния на политику прошлых лейбористских правительств. К 2005 году вся прелесть новизны образа «новых лейбористов» исчезла. Что еще важнее, несмотря на продолжающиеся разговоры Блэра и его коллег о «старом» и «новом» лейборизме, партия под названием Новая Лейбористская так и не появилась в бюллетенях для голосования на всеобщих выборах, а значение понятия представляется просто преувеличенным. Избиратели продолжают голосовать за Лейбористскую партию, хотя к 2005 году и в значительно меньших количествах. В любом случае от этой попытки ребрендинга без лишнего шума отказался не кто иной, как преемник Блэра в качестве лидера Эд Миллибэнд.
Становятся ли демократические лидеры все более властными?
На протяжении двадцатого столетия большинство центральных правительств демократических стран приобретали значительную власть. Однако преобладающее влияние центра исполнительной власти – не то же самое, что доминирование главы исполнительной власти, хотя и существуют некоторые свидетельства в пользу соображения о нарастании количества полномочий лидеров демократий. Наиболее однозначно это проявляется в роли, которую играют главы правительств в международной политике. Как отмечалось в главе 1, они выдвинулись на передний край внешней политики благодаря возросшей скорости коммуникаций. Это позволило как упростить взаимодействие между премьерами и президентами, так и увеличить ожидания по поводу того, что это произойдет. Мудрые руководители государств уделяют своим Министерствам иностранных дел огромное внимание и тесно сотрудничают с возглавляющими их высокопоставленными политиками, поскольку даже те из них, кто прежде был больше вовлечен во внутриполитическую проблематику, не могут уклоняться от выхода на международную арену. Подавляющему большинству это очень быстро приходится по душе. Как Гарольду Макмиллану, британскому премьеру, чье пребывание в должности совпало с президентствами Дуайта Д. Эйзенхауэра (в его последние годы) и Джона Ф. Кеннеди в Соединенных Штатах, генералу Шарлю де Голлю во Франции, Никите Хрущеву в Советском Союзе и канцлеру Западной Германии Конраду Аденауэру, который, по ироничному замечанию, был «политиком» дома, но с выездом за рубеж немедленно превращался в «государственного деятеля» [263] . (Не менее иронично, но по другому поводу выразился Гарри Трумэн, сказав, что государственный деятель – это мертвый политик [264] .)
263
Схожее различие, однако без ироничности Макмиллана или Трумэна, выявил после своего ухода с поста президента Дуайт Эйзенхауэр, написав о Хрущеве: «В нашем понимании, он не … государственный деятель, а скорее могущественный, умелый, жесткий и крайне амбициозный политик». См.: Jim Newton, Eisenhower: The White House Years (Doubleday, New York, 2011), p. 195.
264
Билл Клинтон в речи на съезде Демократической партии в 1984 году, цит. по: Stephen Graubard, The Presidents: The Transformation of the American Presidency from Theodore Roosevelt to George W. Bush (Allen Lane, London, 2004), p. 626.
Ограничения американской президентской власти
Одной из причин, по которым не стоит использовать термин «президентализация» применительно к описанию функций премьер-министра в парламентских демократиях, является то, что полномочия человека на наиболее известной из президентских должностей – президента США – ограничены на внутригосударственном уровне намного жестче, чем в случае подавляющего большинства премьеров европейских стран. В первую очередь это связано с неукоснительностью американского разделения власти. Разные избирательные циклы президентской и законодательной власти означают, что конгресс может контролироваться партией, отличной от президентской, а иногда реакция правительства на действия различных внешних факторов и лоббистов препятствовала исполнению воли президента даже при наличии у его партии большинства. При этом расхождения между партией, представленной в Белом доме, и партией, контролирующей Палату представителей, в последние годы стали накладывать на президентскую власть еще больше ограничений, чем в прошлом. Это стало результатом повышения фракционной лояльности и уменьшением числа конгрессменов, голосующих независимо от позиции партий.
Самостоятельная политическая сила в лице Верховного суда США, способного по формальным юридическим основаниям отменить президентские решения или отклонить поддерживаемые им законопроекты, также является серьезным препятствием, с которым не приходится сталкиваться большинству премьер-министров. И, несмотря на то что американский президент действительно является воплощением центральной исполнительной власти в степени, несвойственной премьер-министрам парламентских демократий, одни только размеры и сложность структур федерального правительства затрудняют ему задачу определения государственной политики. Действительно, есть мнение, что «аппарат Белого дома является единственной организацией в структуре федеральной власти, на которую президент может влиять лично и от которой может ожидать ответственности и лояльности» [265] . По замечанию Гарольда Сайдмена – перешедшего на научную работу бывшего американского госчиновника, – даже если президент недолюбливает членов своего правительства, не согласен с ними и подозревает их в нелояльности, «он не может лишить их власти без того, чтобы очень серьезно не ослабить собственную». Сайдмен продолжает:
265
Harold M. Barger, The Impossible Presidency: Illusions and Realities of Executive Power (Scott, Foreman & Co., Glenview, 1984), p. 227.
«Обладатель
«самого могущественного поста в мире» быстро осознаёт суровую правду. Его исполнительная власть зиждется на очень хрупком фундаменте – праве назначать американских государственных чиновников. Количество условий, которые необходимо соблюсти при назначениях, может серьезно ограничивать его в выборе кандидатур. Он может увольнять чиновников администрации, но и здесь его возможности ограничены. Отставка высокопоставленного сотрудника – крайняя мера, которую можно использовать только в исключительных обстоятельствах» [266] .266
Harold Seidman, Politics, Position, and Power: The Dynamics of Federal Organization (Oxford University Press, New York, 3rd ed., 1980), pp. 85–86.
Хорошим примером ограничений, которые существуют в праве назначения, являются трудности, испытанные Биллом Клинтоном в 1993 году при выборе кандидатуры на должность заместителя министра юстиции по вопросам гражданских прав. Его первым выбором была преподавательница Университета Пенсильвании Лани Гвиньер, с которой они вместе учились на юридическом факультете Йеля. Очень скоро выяснилось, что ее кандидатура вряд ли будет одобрена сенатом ввиду наличия достаточного количества противников, и Клинтон не стал ввязываться в заведомо проигрышное затяжное сражение. Его следующим кандидатом стал другой юрист-афроамериканец, Джон Пейтон, который также встретился с противодействием конгресса и сам отказался от борьбы. «В конце концов», как замечает сам Клинтон, он выдвинул кандидатуру Девала Патрика, «еще одного блестящего юриста-афроамериканца с богатым опытом работы в области гражданских прав», и «он отлично справился с порученным делом». Но при этом Клинтону пришлось поплатиться потерей дружеских отношений с Гвиньер [267] . Относительно недавно, в 2013 году, проблемы случились у президента Барака Обамы, пытавшегося закрыть намного более высокую государственную вакансию. Сначала он выбрал в качестве преемницы Хиллари Клинтон на посту госсекретаря Сьюзен Райс – постоянного представителя США при ООН (и своего давнего советника по внешнеполитическим вопросам). Яростное сопротивление республиканцев заставило президента скрепя сердце согласиться с ее отказом претендовать на эту должность [268] . И это всего лишь малая часть примеров ограничений, накладываемых на то, что считается одной из главных президентских прерогатив, – «права назначать чиновников».
267
См.: Bill Clinton, My Life (Hutchinson, London, 2004), pp. 523–524; и Taylor Branch, The Clinton Tapes: A President’s Secret Diary (Simon & Schuster, London, 2009), p. 70.
268
‘Obama’s trust wasn’t enough to save Rice appointment’, International Herald Tribune, 15–16 December 2012. Тем не менее в 2013 году Обама преодолел сопротивление конгресса назначению республиканца Чака Хэйгела министром обороны вместо ушедшего в отставку Леона Панетты.
Нет никаких сомнений в том, что в минувшем веке центральные органы государственной власти США в целом добавили себе полномочий, хотя, может быть, и не в такой степени, как в европейских демократиях. Однако тенденция к увеличению полномочий главы американской исполнительной власти в рамках правительства представляется чрезмерным упрощением, если рассматривать ретроспективу ста и более лет. Теодор Рузвельт был более властной фигурой, чем такие президенты межвоенного периода, как Уоррен Гардинг, Калвин Кулидж и Герберт Гувер. Благодаря своему мастерству политика и симпатиям населения преемник Гувера Франклин Д. Рузвельт поднял господствующую позицию президентской власти на новые высоты. Он первым воспользовался возможностями радио в качестве инструмента влияния на общественное мнение, начав свои исключительно эффективные «беседы у камелька». Рузвельт обладал в высшей степени уверенной манерой руководства, но его влияние основывалось и на немедленно предпринятых конкретных шагах, в числе которых были впечатляющая инаугурационная речь, созыв чрезвычайной сессии конгресса и борьба с последствиями финансового кризиса. Он прислушивался к настроениям в обществе и очень умело выбирал время для своих инициатив. Он был необычайно решительным президентом и без смущения пользовался своим правом вето [269] , делая это столь часто, что к концу его второго президентского срока количество его вето «составляло более 30 % всех отмененных президентской властью решений, считая с 1792 года» [270] . Какое-то время считалось, что пребывание Рузвельта на своем посту возвещает о начале продолжительного возрастания могущества того, что впоследствии окрестили «современным президентством». Его началом было принято считать конец 1930-х и второй президентский срок Рузвельта. Однако именно в этот момент он переоценил свои силы, попробовав увеличить число членов Верховного суда. Одержав безоговорочную победу на выборах 1936 года, Рузвель, очевидно, счел, что находится на пике своего могущества, и попытался расширить количественный состав суда, чтобы ввести в него сторонников своего «Нового Курса». Его законопроект не только провалился, но и способствовал консолидации противников его внутриполитической повестки. Один из видных специалистов по американской президентской власти замечал:
269
У президента есть право наложить вето на закон, принятый конгрессом и представленный ему на подпись для вступления в силу. Тем не менее президентское вето может быть преодолено, если обе палаты конгресса проголосуют за его отмену не менее чем двумя третями голосов каждая. Сам факт наличия права вето может привести к согласованию позиций различных ветвей власти с целью избежать его использования президентом. При этом использование права вето может оказаться рискованным делом, поскольку очень многое зависит от того, чью сторону примет общественность. Президент, пользующийся популярностью, как Рузвельт, может более широко использовать это право, чем непопулярный.
270
William E. Leuchtenburg, ‘Franklin D. Roosevelt: The First Modern President’, in Fred I. Greenstein (ed.), Leadership in the Modern Presidency (Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1988), pp. 7–40, at pp. 13 and 23. Cм. также: Charles M. Cameron, ‘The Presidential Veto’, in George C. Edwards III and William G. Howell (eds.), The Oxford Handbook of the American Presidency (Oxford University Press, Oxford, 2009), pp. 362–382.
«Некоторые из числа конгрессменов, отколовшихся от Рузвельта в 1937 году, впредь уже никогда не были столь же лояльны к нему, как в годы его первого срока. Схожим образом эти разногласия привели к разладу между представителями различных течений в стане реформаторов, подорвали двухпартийный консенсус относительно Нового Курса, подтвердили подозрения республиканцев-прогрессистов в том, что сторонники Нового Курса на самом деле стремятся к расширению своего могущества и концентрации власти в Вашингтоне» [271] .
271
George C. Edwards III, ‘The Study of Presidential Leadership’, in Edwards and Howell (eds.), The Oxford Handbook of the American Presidency, pp. 816–837, at p. 833. Рузвельт также утрачивал доверие со стороны многих демократов-южан (об этом в главе 3), но это было связано с их озабоченностью долгосрочными последствиями политики «Нового курса», способными подорвать расистские основы их власти на Юге. См.: Ira Katznelson, Fear Itself: The New Deal and the Origins of Our Time (Norton, New York, 2013), esp. pp. 156–194.
Трумэн, как уже отмечалось в главе 1, намного больше полагался на своих министров, чем это было свойственно Рузвельту, и больше поддерживал их в целом. Его преемник Дуайт Д. Эйзенхауэр также был не настолько доминантным политиком, как Рузвельт, и более охотно делегировал ответственность своим подчиненным, доверяя им больше, чем в свое время Рузвельт. Опыт, полученный Эйзенхауэром во время Второй мировой войны, включал в себя немалую долю дипломатической работы, поэтому он был несравненно лучше подготовлен к работе на международной арене, чем президенты, переезжающие в Белый дом с позиции губернатора штата. Так, например, когда его иностранными визави были французский президент Шарль де Голль или британские премьеры Уинстон Черчилль, Энтони Иден и Гарольд Макмиллан, он в каждом из этих случаев имел дело со своими знакомыми с военных времен. Тем не менее Эйзенхауэр предоставлял большую свободу действий своему госсекретарю Джону Фостеру Даллесу. В Западной Европе его очень не любили, а Черчилль характеризовал этого политика как «унылого, незамысловатого, непонятливого, равнодушного человека», и еще более афористично в другом месте – «Dull, Duller, Dulles» [272] (игра слов с фамилией Даллес (Dulles) и ее корнем dull, в дословном переводе: «Тупой, еще тупее, Даллес». – Прим. пер.).
272
Graubard, The Presidents, pp. 807–808; and Jim Newton, Eisenhower: The White House Years (Doubleday, New York, 2011), p. 86.