Участие прокурора в административном судопроизводстве

Впрочем, актуальные направления применения прокурорами средств судопринуждения не ограничиваются только теми категориями административных споров, которые прямо поименованы в КАС РФ, поскольку отсутствие специальных норм, устанавливающих особый порядок производства, не лишает прокурора возможности с учетом характера выявляемых нарушений закона формировать судебную практику на основании положений ч. 1 ст. 39 КАС РФ, которые являются общими, согласно правовой позиции 96 Верховного Суда РФ.

96

См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. № 78-КГПР16-67 // СПС «КонсультантПлюс».

Ежегодно суды регистрируют значительные количественные показатели в графе «иные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений» формы № 2 «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции». При этом в исковой работе прокуроров доля таких обращений в 2022 г. достигла 19,0 % (табл. 1.3.2).

Таблица 1.3.2

Сведения о предъявлении прокурорами в 2016–2022 гг. в суд административных исковых заявлений по иным административным спорам, особенности производства по которым не установлены в разделе IV КАС РФ

Наработанная практика не остается без внимания законодателя, уже урегулировавшего особенности производства по наиболее массовым такого рода административным делам в отдельных главах раздела IV КАС РФ 97 , а по некоторым другим требованиям (таким, как приостановление деятельности СМИ, признание регистрации СМИ недействительной или прекращение действия лицензии на вещание) предоставившего органам прокуратуры полномочия обеспечивать законность во внесудебном порядке 98 .

97

Закон № 451-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс»; Федеральный закон от 21 ноября 2022 г. № 445-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и Федеральный закон “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”» (далее – Закон № 445-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».

98

Закон № 277-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

В настоящее время в этой группе административных дел наиболее активно прокуроры формируют судебную практику по прекращению действия права на управление транспортными средствами на основании п. 1 ст. 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ) – в 2022 г. прокуроры направили в суды 12 654 административных исковых заявлений такого рода. Интересно, что в 2017 г. Верховный Суд РФ выступил с законодательной инициативой 99 о дополнении ч. 3 ст. 1 КАС РФ такой категорией дел, как «о лишении гражданина специального права, в том числе права на управление транспортным средством, на приобретение, хранение, хранение и ношение оружия». Особенности производства по этим делам регламентировать не предлагалось, что нарушало структуру КАС РФ и, на наш взгляд 100 , послужило основной причиной нивелирования этой новации в тексте соответствующего законопроекта 101 еще до прохождения второго чтения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Госдума РФ).

99

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 3 октября 2017 г. № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» (далее – Постановление № 30) // СПС «КонсультантПлюс».

100

См. подробнее: Кремнева Е.В., Козусева О.А. Проблемы обращения прокурора с требованиями о прекращении действия права на управление транспортными средствами в административном судопроизводстве // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. № 3. С. 123–127.

101

Законопроект № 383208-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Важно отметить, что позиционирование административных дел о приостановлении выпуска СМИ за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах как неурегулированные специальными главами раздела IV КАС РФ, на наш взгляд, является необоснованным и способно повлечь их разрешение без учета особенностей установленного для них производства. Между тем такие административные дела подлежат учету по гл. 24 КАС РФ, поскольку согласно ч. 3 ст. 16¹ Закона № 2124-I их рассмотрение судом осуществляется в порядке и сроки, установленные для производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Такое несоответствие следует учитывать прокурорам, призванным обеспечить применение правильных судебных процедур.

Существенную нагрузку несут прокуроры и при такой форме участия в административном судопроизводстве, как вступление в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ.

Количество рассматриваемых судами первой инстанции административных дел, по которым прокурор вступал в процесс и давал заключение, традиционно является высоким (табл. 1.3.3) 102 .

Таблица 1.3.3

Сведения о рассмотренных судом первой инстанции административных дел, по которым прокурор вступил в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ в 2016–2022 гг.

102

Выборочные статистические данные из формы ГАС «Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве» за 2016–2022 гг. (утв. приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 20 сентября 2016 г. № 590; от 29 мая 2018 г. № 322; от 8 февраля 2022 г. № 72 // СПС «КонсультантПлюс»).

В структурном разрезе среди них преобладают дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (судами первой инстанции с участием прокуроров в 2022 г. рассмотрено 79 919 административных дел данной категории), о госпитализации гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке (19 624), а также об оспаривании актов нормативного характера (6128), на которые совокупно в среднем (согласно данным за 2016–2021 гг.) приходится 92,1% всех административных дел, в которых прокуроры принимают обязательное участие в соответствии с требованиями закона.

При этом сохраняется высоким процент судебных постановлений, принятых по первой инстанции в соответствии с позицией прокурора, – в среднем за шесть лет этот показатель составил почти 99,4% (табл. 1.3.4) 103 .

Таблица 1.3.4

Сведения о вынесенных судебных постановлениях по первой инстанции в соответствии с заключением прокурора в 2016–2022 гг.

Примечание. * доля от рассмотренных.

103

Там же.

Важно учитывать и результаты работы органов прокуратуры в вышестоящих судах 104 , где в 2022 г. только апелляционных производств по административным делам окончено 125 697, а кассационных – 29 649. Из них подвергнуто судебному контролю в апелляционной инстанции 90 293 решений, принятых по существу административного спора (или почти 1,7 % от их общего количества, принятых по первой инстанции), а в кассационной – 29 649 (0,6 %), по результатам пересмотра корректировке подвергнуто соответственно 21 496 и 2533 таких решений, где по инициативе прокуроров – 828 и 273.

104

Выборочные статистические данные из формы № 7 «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел в апелляционном порядке» за 2022 г. и из формы № 9 «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел, административных дел в кассационном порядке» за 2022 г. (утв. приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 11 апреля 2017 г. № 65 // СПС «КонсультантПлюс»).

Общие представления о результатах такой работы в контексте форм участия прокуроров в административном судопроизводстве можно получить только из анализа ведомственного статистического отчета по форме ГАС, который с 2022 г. перестал отдельно отражать в целом соответствующие сведения по административным делам как в апелляционной (табл. 1.3.5) 105 , так и в кассационной инстанции (табл. 1.3.6) 106 .

Таблица 1.3.5

105

Выборочные статистические данные из формы ГАС «Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве» за 2016–2022 гг. (утв. приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 20 сентября 2016 г. № 590; от 29 мая 2018 г. № 322; от 8 февраля 2022 г. № 72 // СПС «КонсультантПлюс»).

106

Там же.

Участие прокурора в апелляционном пересмотре судебных актов по административным делам в 2016–2021 гг.

Таблица 1.3.6

Участие прокурора в кассационном пересмотре судебных актов по административным делам в 2016–2021 гг.

Результаты исследований 107 показывают, что первоочередного внимания органов прокуратуры требует анализ причин отмены или изменения судебных постановлений в кассационной инстанции, где оценивается вся предыдущая работа при разрешении административных споров. Это особенно важно по делам, по которым прокурор давал заключение и мог в большей мере сосредоточиться на недопущении нарушений или их исправлении, тогда как основная инициатива в устранении судебных ошибок принадлежит иным участникам процесса. Полученные выводы полезно использовать для корректировки практики нижестоящих судов, поскольку именно кассационные суды общей юрисдикции реализуют в наиболее полной мере объективный подход к пересмотру всех судебных актов, вступивших в законную силу, учитывая максимальную обособленность этих судов от регионального влияния.

107

Участие прокурора в рассмотрении гражданских и административных дел апелляционными и кассационными судами общей юрисдикции / М.В. Маматов, Е.В. Кремнева, И.А. Маслов, О.Е. Никонорова, И.С. Симонова, М.С. Соколов // Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2021 году: Сборник научных докладов. Вып. 10 / Науч. ред. К.И. Амирбеков; сост. Н.А. Кулакова; Университет прокуратуры Российской Федерации. М., 2022. С. 93–130.