Участие прокурора в административном судопроизводстве

По итогам рассмотрения таких административных дел суд принимает одно из решений, указанных в ч. 2 ст. 215, ч. 5 ст. 217¹ КАС РФ. В случае установления судом обстоятельства, что применение на практике оспариваемого акта или его отдельных положений не соответствует их истолкованию, выявленному с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, процессуальное законодательство предписывает суду также отражать это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу (ч. 3 ст. 215 КАС РФ).

При отказе в удовлетворении соответствующего административного иска последствия достаточно понятны – оспариваемый акт сохраняет свою юридическую силу, последствия такого судебного решения имеют в основном процессуальный характер, хотя возможна и корректировка правоприменения с учетом судебного толкования 172 оспариваемого акта при рассмотрении и разрешении административного дела.

Значительно более многосложен вопрос о последствиях признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

172

См. подробнее: Минникес И.А., Пирхаев Е.В. Судебное толкование: основные теоретические характеристики // Академический юридический журнал. 2016. № 3. С. 13–20.

Специфика в том, что решение о признании нормативного правового акта недействующим выносится судом в процессе правоприменительной по своей природе деятельности, и в этом смысле в некоторых доктринальных исследованиях рассматривается как форма индивидуального правового регулирования 173 , что по своему значению сопоставимо с исходным нормативным регулированием общественных отношений 174 . Сущность подобного решения состоит в том, что суд преодолевает возникшую коллизию между актами различных уровней в пользу акта, обладающего большей юридической силой 175 . Тем самым судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов могут позиционироваться как акты правотворчества, поскольку этот термин характеризует процесс создания или изменения правил поведения, выраженных в правовой форме 176 (признание определенных нормативных предписаний недействующими влечет изменение в правовом регулировании).

173

См.: Минникес И.А. Вопросы взаимодействия нормативного и индивидуального правового регулирования // Академический юридический журнал. 2009. № 3. С. 12–17.

174

См.: Петров А.А. Некоторые вопросы правовых последствий судебных актов по делам о судебном административном нормоконтроле // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. № 3. С. 54–58.

175

См.: Ермаков Э.Ю. Юридические последствия судебного нормоконтроля требуют дальнейшего совершенствования // Российский судья. 2020. № 7. С. 30–35.

176

См.: Минникес И.В., Парфенова Т.А. Правотворчество: понятийный ряд (теоретико-правовые и конституционно-правовые аспекты) // Академический юридический журнал. 2020. № 2. С. 13–21.

Согласно ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (ч. 1), не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают (ч. 2). При этом в пп. 38–40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50 изложены подробные разъяснения по определению судами момента, с которого акты признаются не действующими полностью или в части.

В контексте настоящего исследования привлекает внимание гл. 37 КАС РФ (регламентирует процедуру пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам), где в качестве основания для пересмотра по новым обстоятельствам указано признание Верховным Судом РФ, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт (п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ).

Конституционным Судом РФ определены следующие правовые позиции, которые требуют внимания по этому вопросу применительно к настоящему исследованию:

– признание судом не действующим полностью или в части нормативного правового акта является частным случаем утраты такого рода актом его юридической силы 177 (этот вывод актуален для гражданского и арбитражного судопроизводства, поскольку в ст. 392 ГПК РФ и в ст. 311 АПК РФ соответствующее основание как новое обстоятельство для целей пересмотра судебных актов не конкретизировано 178 );

177

Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2020 г. № 9-П // СПС «КонсультантПлюс».

178

Актуальные проблемы гражданского и административного судопроизводства / Под ред. В.В. Яркова. М., 2021. С. 214.

– абстрактный нормоконтроль, т.е. вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя недопустим 179 ;

– к лицу, прибегнувшему к параллельному использованию различных средств правовой защиты своих интересов и подтвердившему посредством правосудия правоту своей позиции о противоречии нормативного правового акта меньшей юридической силы нормативному правовому акту большей юридической силы, оспоренный акт применяться не может вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим 180 .

179

Определение Конституционного Суда РФ от 26 ноября 2018 г. № 3073-О // СПС «КонсультантПлюс».

180

Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 2018 г. № 29-П // СПС «КонсультантПлюс».

С учетом этого Верховный Суд РФ в настоящее время придерживается позиции 181 , что если лицо не являлось инициатором признания недействующим нормативного правового акта, то отсутствуют основания для отмены по новым обстоятельствам принятых в отношении его судебных актов.

Надо отметить, что возникновение соответствующих правовых оснований нередко обусловлено результатами судебного нормоконтроля, инициированного прокурорами после обращения в прокуратуру лиц, ранее пытавшихся самостоятельно в судебном порядке защитить свои права, свободы и законные интересы, но безуспешно, в том числе из-за игнорирования судами положений ч. 2 ст. 15 КАС РФ о неприменении в конкретном деле нормативного правового акта, противоречащего акту большей юридической силы 182 .

181

Определения Верховного Суда РФ от 22 февраля 2019 г. № 306-ЭС18-15575; от 28 апреля 2020 г. № 309-ЭС20-4652; от 12 августа 2022 г. № 305-ЭС22-5569 // СПС «КонсультантПлюс».

182

Определение Верховного Суда РФ от 14 октября 2020 г. № 32-КАД20-2-К1 // СПС «КонсультантПлюс».

В связи с этим в ходе мероприятий по правовому просвещению важно разъяснять взаимосвязь результативного оспаривания прокурорами нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, на последующую судебную защиту конкретными лицами своих прав, свобод и законных интересов. Это позволит гражданам более квалифицированно определять возможности прокуроров при направлении в органы прокуратуры обращений по вопросам законности и обоснованности судебных постановлений, принятых в отношении этих лиц, а прокурорам – снизить случаи отказов в удовлетворении соответствующих обращений по причине отсутствия процессуальных полномочий (а значит, и имиджевые потери).

Населению необходимо разъяснять 183 , что право на судебную защиту включает не только право на обращение в суд, но и возможность эффективно пользоваться теми полномочиями стороны, которые предусмотрены процессуальным законодательством. Осуществляемая судом по каждому делу оценка нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативному правовому акту большей юридической силы (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ) не только выступает частью процедуры выбора подлежащих применению норм права (присуще принятию любого судебного решения), но и служит еще одним способом защиты нарушенных прав (абз. 13 ст. 12 ГК РФ), имеющим процессуально-правовое содержание.

183

Рассмотрение судами с участием прокурора административных исковых заявлений об оспаривании правовых актов нормативного характера: Научный доклад // Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2022 году: Сб. науч. докл. Вып. 11 / М.В. Маматов, Е.В. Кремнева, И.А. Маслов; науч. ред. К.И. Амирбеков; Университет прокуратуры Российской Федерации. М., 2023. С. 30–58.

В ч. 2 ст. 15 КАС РФ закреплено, что если при разрешении административного дела суд общей юрисдикции установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (если только суд не пришел к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции РФ 184 – в этом случае согласно ч. 3 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ он обязан приостановить производство по административному делу и обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона).

184

Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. № 37-П // СПС «КонсультантПлюс».