Участие прокурора в административном судопроизводстве

Согласно имеющимся данным 141 , всего в 2022 г. судами первой инстанции рассмотрено 6187 административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, что является максимальным показателем за анализируемый период (в 2021 г. – 5882; в 2020 г. – 5239; в 2019 г. – 5086; в 2018 г. – 3491; в 2017 г. – 2617; в 2016 г. – 2952), причем в 4277 случаях требования полностью или частично удовлетворены (соответственно 4108; 3503; 3340; 2220; 1521; 1650), а в 1910 – в удовлетворении заявленных требований отказано (1774; 1736; 1746; 1271; 1096; 1302). При этом 428 административных дел такого рода в 2022 г. были инициированы прокурорами (в 2021 г. – 385; в 2020 г. – 377; в 2019 г. – 429; в 2018 г. – 514; в 2017 г. – 568; в 2016 г. – 803). Структурный разрез работы прокуроров по данному показателю представлен в табл. 2.1.2.

141

Выборочные данные из формы № 2 «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции» за 2017–2022 гг. (утв. приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 11 ноября 2017 г. № 65 // СПС «КонсультантПлюс»).

Таблица 2.1.2

Сведения о принятых к производству судами административных дел по обращению прокуроров об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в 2016–2022 гг.

Практика показывает, что основную нагрузку в судебной работе на этом участке прокуроры несут при вступлении в судебный процесс на основании ч. 7 ст. 39, ч. 4 ст. 213 КАС РФ при оспаривании другими лицами нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. По имеющимся данным 142 , в 2022 г. судами первой инстанции с участием прокурора рассмотрено 6128 такого рода административных дел (в 2021 г. – 5890; в 2020 г. – 4734; в 2019 г. – 4538; в 2018 г. – 3320; в 2017 г. – 2525; в 2016 г. – 1938), причем в соответствии с заключением прокурора принято 96,8% судебных актов (97,6 %; 97,3 %; 97,7 %; 97,9 %; 97,0 %; 96,0 % соответственно).

142

Выборочные статистические данные из формы ГАС «Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве» за 2016–2022 гг. (утв. приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 20 сентября 2016 г. № 590; от 29 мая 2018 г. № 322; от 8 февраля 2022 г. № 72 // СПС «КонсультантПлюс»).

Необходимо понимать, что суд в порядке КАС РФ устанавливает только соответствие (несоответствие) оспариваемого акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а применительно к акту, содержащему разъяснения законодательства и обладающему нормативными свойствами, – его содержания действительному смыслу разъясняемых нормативных положений (ч. 2 ст. 215 и ч. 5 ст. 217¹ КАС РФ). Признание того или иного акта нормативным правовым или актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, во всяком случае, зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В целях обеспечения единообразного подхода при разрешении судебных споров в области нормоконтроля Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 50, в частности, определил признаки, характеризующие нормативный правовой акт (п. 2), а также акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами (п. 3).

Конституционный Суд РФ неоднократно 143 указывал, что нормативные свойства правового акта обусловлены не одними только его внешними, формальными атрибутами, а должны выявляться, прежде всего, на основе содержательных критериев, которые сводятся к выяснению следующего: оказывает ли правовой акт общерегулирующее воздействие на общественные отношения, содержатся ли в нем предписания о правах и обязанностях персонально не определенного круга лиц – участников соответствующих правоотношений, рассчитан ли он на многократное применение. Между прочим, с учетом именно этого 144 законодателем в 2016 г. внесены соответствующие корректировки 145 в процессуальные нормы и отдельно оговорена возможность судебного нормоконтроля применительно к актам, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами.

143

См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П; от 31 марта 2015 г. № 6-П; Определения Конституционного Суда РФ от 9 июня 1995 г. № 28-О; от 16 января 2018 г. № 12-О // СПС «КонсультантПлюс».

144

Пояснительная записка к законопроекту № 892355-6 «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов)».

145

Закон № 18-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

Иногда Конституционный Суд РФ напрямую указывает на наличие или отсутствие нормативного характера отдельных правовых актов, если закон не называет конкретную форму (вид) правового акта, в которую должно быть облечено решение. Значимость внесения такой определенности сложно переоценить, поскольку иное означало бы, что в зависимость от усмотрения субъекта, издающего (принимающего) соответствующий правовой акт, ставится выбор не только правовой формы опосредования соответствующей государственно-властной воли – путем принятия нормативного или ненормативного правового акта для решения конкретного вопроса, но и порядка судебной защиты прав заинтересованного лица, что вопреки конституционному равноправию влекло бы произвольные, не имеющие разумного оправдания различия в реализации права на судебную защиту применительно к однородным правоотношениям – например, в порядке гл. 21 или гл. 22 КАС РФ.

Так, Конституционный Суд РФ отметил, что не содержат нормативных предписаний доктрины и концепции (как и отсутствует нормативное содержание в утвердивших их актах), которые представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по отдельным вопросам 146 .

В целом в условиях отсутствия на законодательном уровне четкого определения правовых актов, практикой судов с учетом современной юридической доктрины 147 в целях реализации единообразных подходов к осуществлению судебного нормоконтроля выработаны критерии, позволяющие идентифицировать нормативные правовые акты и акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами. Практикуемый судами подход является емким по своему содержанию (выработано не понятие, а фактически шаблон с набором признаков), что оправдано в условиях значительного объема нормотворчества при нехватке понятийного правового базиса (результативное его восполнение законодателем теперь потребует учета сложившихся реалий).

146

Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П // СПС «КонсультантПлюс».

147

См. подробнее: Маматов М.В., Маслов И.А. К вопросу об актах нормативного характера в прокурорской практике // Правовое регулирование прокурорской деятельности: история и новации (Сухаревские чтения): Сб. материалов VIII Всеросс. науч.-практ. конф. (Москва, 7 октября 2022 г.) / Под общ. ред. Р.В. Жубрина; Университет прокуратуры Российской Федерации. М., 2023. С. 121–130.

При обращении прокурора в суд важно учитывать разграничение подведомственности. В ст. 17 и ч. 5 ст. 208 КАС РФ закреплено, что административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном этим Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции, если проверка конституционности этих правовых актов отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ.

При этом в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50 конкретизированы случаи, когда оспаривание правовых актов не осуществляется в порядке административного судопроизводства, что дополняется разъяснениями, изложенными в пп. 1 и 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 36. Определяя границы компетенции судов общей юрисдикции прокурорам также следует учитывать, что по смыслу положений пп. 1¹ и 1² ч. 1 ст. 29, пп. 1 и 1¹ ч. 4 ст. 34, ст. 191–196 АПК РФ нормативные правовые акты могут оспариваться и в арбитражном судопроизводстве.

Требования к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, определены ст. 209 КАС РФ, которая, закрепляя в том числе отдельные особенности содержания такого заявления, не освобождает прокуроров от обязанности при обращении в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина указывать причины, исключающие возможность самостоятельного предъявления административного искового заявления этим лицом (ч. 6 ст. 125 КАС РФ).

При обращении в суд важно учитывать складывающуюся судебную практику, согласно которой, например:

– прокурор вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями в защиту неопределенного круга лиц, даже если несоответствие оспариваемого акта выявлено по результатам рассмотрения обращения конкретного лица 148 ;

– проверка судом законности нормативных правовых актов, утративших силу до обращения прокурора в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля не может быть осуществлена 149 ;

148

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24 января 2018 г. № 32-АПГ17-15 // СПС «КонсультантПлюс».

149

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. № 66-АПА19-15 // СПС «КонсультантПлюс».

– действующее законодательство не содержит запрета на использование территориальными органами прокуратуры при обосновании своей позиции результатов проверочных мероприятий, полученных специализированными прокуратурами 150 ;

– неуказание прокурором даты, с которой следует признать недействующими оспариваемые нормы правового акта, не препятствует суду в последующем самостоятельно определить такую дату 151 ;

– при обращении прокурора в суд в защиту публичных интересов от него не требуется перечисление в административном исковом заявлении конкретных лиц, чьи права, обязанности и законные интересы нарушаются положениями оспариваемого акта, и неуказание таких лиц не свидетельствует о существенном нарушении норм процессуального права, влекущем безусловную отмену решения суда 152 .

150

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 6 июня 2018 г. № 88-АПГ18-4 // СПС «КонсультантПлюс».

151

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 г. № 117-АПГ16-2 // СПС «КонсультантПлюс».

152

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. № 46-АПГ18-44 // СПС «КонсультантПлюс».

Возможны ситуации, когда одновременно с прокурором требование об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, заявляют и иные лица, в связи с чем суды объединяют соответствующие административные дела в одно производство 153 . Согласно ст. 212 КАС РФ суд в порядке, предусмотренном ст. 136 этого кодекса, вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько административных дел об оспаривании одного и того же нормативного правового акта, а также об оспаривании разных положений этого акта.

153

Определение Верховного Суда РФ от 30 марта 2017 г. № 39-АПГ17-1 // СПС «КонсультантПлюс».