Участие прокурора в административном судопроизводстве
Шрифт:
Согласно ч. 3 ст. 208 и ч. 4 ст. 213 КАС РФ прокуроры правомочны не только в пределах компетенции обращаться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, не действующими 128 полностью или в части, но и вступить в судебный процесс и дать заключение по такого рода административному делу, инициированному другими лицами.
Как отмечается в юридической литературе 129 , обращение самого прокурора в суд зачастую служит продолжением иных средств прокурорского воздействия, когда орган представительной или исполнительной власти не устранил выявленное прокурором нарушение закона.
128
В гл. 21 КАС РФ, регламентирующей особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, используется словосочетание «не действующий полностью или в части», а при отсутствии зависимого слова – слово «недействующий», что соответствует правилам правописания и учитывается в настоящем исследовании.
129
См.,
В абз. 2 и 3 п. 2.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 31 августа 2023 г. № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (далее – Приказ № 583) прокурорам предписано «безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов… В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом обращаться с заявлениями в суд».
В п. 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 прокуроры ориентированы в случае выявления незаконного правового акта безотлагательно приносить протест, при отклонении которого следует обращаться в суд в установленном порядке.
В свою очередь, в п. 2.23 и 2.24 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 10 октября 2022 г. № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» (далее – Приказ № 581) прокурорам предписано в случае отклонения требований об изменении нормативного правового акта добиваться исключения коррупциогенных факторов из такого акта в судебном порядке.
На наш взгляд, такая последовательность действий прокуроров определена в качестве общего ориентира исключительно в целях процессуальной экономии, что можно подтвердить на основе анализа данных статистического учета 130 в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В 2022 г. в статистическом отчете «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН, к сожалению, перестали отражаться сведения о количестве выявленных прокурорами незаконных правовых актов, но по-прежнему отражается общее количество нарушений закона (за этот год их было выявлено 4 212 828), принесенных протестов (434 233), число случаев, когда по удовлетворенным протестам отменены и изменены незаконные правовые акты (413 309, что составило 95,2 % от принесенных). Между тем за 2021 г. прокурорами было выявлено 436 660 незаконных правовых актов (в 2020 г. – 427 576; в 2019 г. – 425 691; в 2018 г. – 418 100; в 2017 г. – 408 572; в 2016 г. – 407 887), из которых 94,4% удалось отменить или изменить по результатам опротестования (соответственно 94,0%; 94,0%; 93,7%; 93,7%; 96,4%), т.е. во внесудебном порядке. Доля нарушений при этом, связанных с незаконными правовыми актами, в общем количестве обнаруженных нарушений на протяжении этих шести лет оставалась в диапазоне 8,0–10,3 %, что можно считать пороговым значением ежегодной выявляемости прокурорами таких нарушений при современном уровне организации прокурорской деятельности.
130
Выборочные статистические данные из формы ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» за 2016–2022 гг. (утв. приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2016 г. № 828; от 20 июня 2018 г. № 368; от 21 февраля 2022 г. № 98 // СПС «КонсультантПлюс»).
На наш взгляд, действующая редакция абз. 3 п. 3 ст. 22, п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре не исключает для прокуроров возможности с учетом конкретных обстоятельств самостоятельно выбирать процедуру (внесудебную / судебную), в рамках которой должна быть восстановлена законность (вариативность угадывается в диспозиции указанных норм, что не осталось без внимания некоторых исследователей 131 ). Между тем ряд исследователей 132 излишне категоричны и ведут дискуссии о необходимости более гибкого подхода при инициировании прокурорами судебного нормоконтроля.
131
См., напр.: Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 33–37.
132
См.: Байкин И.М. Протест как мера прокурорского реагирования // Законность. 2010. № 6. С. 45–47; Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 52–59; и др.
Например, О.А. Кожевников полагает 133 , что процессуальные полномочия надлежит применять не только при отклонении протеста, но и после неудовлетворения заключения 134 прокурора по поводу законности принимаемого акта на стадии обсуждения и принятия, при неоднократности отклонения протестов прокурора, а также если отмена принятого коллегиальным органом акта не терпит отлагательств, тогда как созыв этого органа приходится на более поздний период.
133
См.: Кожевников О.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре. Екатеринбург, 2007. С. 92; Он же. Процессуальные нормы должны быть унифицированы // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 8. С. 17–20.
134
См. подробнее: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 августа 2023 г. № 584 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс».
В свою очередь, В.В. Стрельников считает обоснованным обращение прокурора
сразу в суд в целях обеспечения законности правовых актов в условиях, свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону 135 .135
См.: Стрельников В.В. Десять дней на любой протест. Прокуратура ориентирована на усиление контроля // ЭЖ-Юрист. 2011. № 31. С. 1, 4.
Для более оперативного приведения нормативного правового акта в соответствие с положениями федерального законодательства Н.Н. Земеров предложил корректировку организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, «которая бы не обязывала прокуроров приносить протест на те правовые акты, о незаконности которых уже указывалось принимающему их органу на стадии разработки и утверждения проекта» 136 .
Действительно, некоторые нормативные правовые акты принимаются без учета замечаний прокурора, участвовавшего в правотворческой деятельности. Например 137 , в 2022 г. 0,7 % нормативных правовых актов принято без учета замечаний прокурора по соответствующим проектам (для сравнения в 2020–2021 гг. – 0,9 %; в 2018–2019 гг. – 1,1 %; в 2017 г. – 1,7 %; в 2016 г. – 1,8 %) (подробнее в табл. 2.1.1) 138 .
136
Земеров Н.Н. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов // Законность. 2015. № 9. С. 32–34.
137
Выборочные статистические данные из формы НПА «О работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» за 2016–2022 гг. (утв. приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 30 октября 2012 г. № 381; от 5 ноября 2019 г. № 771; от 1 марта 2022 г. № 117 // СПС «КонсультантПлюс»).
138
В 2022 г. сведения о принесенных протестах, внесенных представлениях, предъявленных требованиях и о направленных заявлениях в суд стали учитывались суммарно.
Таблица 2.1.1
Сведения о работе прокуроров по участию в правотворческой деятельности в 2016–2022 гг.
Между тем отсутствие замечаний органов прокуратуры на проект нормативного правового акта Верховный Суд РФ не относит 139 к обстоятельствам, препятствующим прокурорам в последующем оспаривать указанный акт в соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ.
На фоне современных дискуссий в исследуемом вопросе полагаем полезно конкретизировать критерии применения судебных рычагов защиты, что возможно осуществить путем усовершенствования соответствующих положений приказов Генерального прокурора Российской Федерации, закрепив более гибкий подход, позволяющий прокурорам при выборе мер реагирования учитывать широкую комбинацию обстоятельств. В частности, п. 2.1 Приказа № 583, п. 4.2 приказа № 195 и п. 2.24 Приказа № 581 целесообразно дополнить текстом следующего содержания: «К выбору мер прокурорского реагирования подходить взвешенно, с учетом конкретных обстоятельств нарушения закона считать обоснованным обращение прокурора в суд в целях обеспечения законности правовых актов без предварительного применения иных мер в случае, если на стадии разработки и утверждения проекта соответствующего правового акта уже указывалось на имеющиеся в нем несоответствия, в ситуации повышенной общественной значимости отмены незаконного акта и т.п.» На наш взгляд, предлагаемое уточнение полностью коррелирует с процессуальным законодательством, положения которого не устанавливают, чтобы обращение прокурора в суд обязательно предварялось применением иных, в том числе надзорных средств прокурорского воздействия. Результаты проведенного опроса также подтверждают важность данной инициативы.
139
Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. № 44-АПГ16-7 // СПС «КонсультантПлюс».
Надо отметить, что ч. 3 ст. 208 КАС РФ связывает право прокурора оспаривать в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты и акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, с пределами его компетенции. При этом Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50) разъяснил, что прокурор вправе в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ, и в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом о прокуратуре, оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемые, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре, ст. 39, ч. 3 ст. 208 КАС РФ).
При определении пределов соответствующей компетенции необходимо учитывать и п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре, который закрепляет, что Генеральный прокурор Российской Федерации информирует Президента РФ о случаях несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам 140 .
Впрочем, при вступлении прокурора в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ эти пределы зависят только от компетенции Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции, к ведению которых согласно п. 4 Постановления № 50 отнесено рассмотрение административных дел об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
140
См., напр.: Образцы документов прокурорской практики: Практическое пособие / Под общ. ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2014.