Умные граждане – умное государство

Тем не менее государственное управление по-прежнему оставалось «лоскутным одеялом» из отдельных мер, в основном местного характера. Заслуги не являлись решающим фактором при трудоустройстве. Не существовало факультетов политических наук, где учились бы те, кому предстояло работать в правительстве. Впрочем, и сами социальные науки еще не были выделены в то время в отдельную академическую область. Отсутствовала устойчивая система единого административного права.

Практическое государственное управление было темой не научных исследований, а так называемой «литературы гражданского высказывания» (citizens’ literature) [175] . Первый профессор права и государственного управления Университета Виргинии использовал в своей программе не учебники, которых тогда еще не существовало, а такие документы, как Конституция, сборник «Федералист» [176] , прощальная речь Джорджа Вашингтона, решения верховного судьи Джорджа Маршалла, резолюции генеральных ассамблей штатов Виргиния и Кентукки [177] . Отцы-основатели были не профессионалами, а практиками, объединившими в своем лице «джентльмена и колониста, для создания нового американского гражданина» [178] .

175

Bernard Crick, «The American Science of Politics: Its Origins and Conditions» (New York: Routledge, 1959). См. также: Bliss Perry, «The American Mind and American Idealism» (New York: Houghton Mifflin, 1913).

176

Иное название – «Записки Федералиста» (англ. The Federalist Papers); сборник из 85 статей в поддержку ратификации Конституции США. Статьи выходили с октября 1787 года по август 1788 года в нью-йоркских газетах The Independent Journal и The New York Packet. Считается не только важнейшим источником толкования Конституции США (в сборнике значение положений Конституции разъясняется самими ее авторами), но и выдающимся философским и политическим произведением. – Прим. ред.

177

Подробнее о возрождении литературы гражданского высказывания см.: Danielle Allen, «Our Declaration: A Reading of the Declaration of Independence in Defense of Equality» (New York: Liveright, 2014).

178

Crick, American Science of Politics, 9.

В организации жизни новых общин бескрайнего Северо-Запада активно участвовали обычные люди. Фредерик Джексон Тернер [179] восхищался эффективностью самоуправления американскими лесными и приграничными поселениями, высоко оценив его в фундаментальном труде «Важность новых территорий в американской истории» [180] : «Каждая мобилизация милиции, строительство каждого дома, спуск баржи, соревнование по стрельбе, забег по плавающим бревнам были по своей сути политическими собраниями, на которых лидеры общины выступали с речами, зачитывали свидетельства и боролись за голоса избирателей» [181] . Путь к административной работе был открыт для каждого, и выполнять ее приходилось людям без политического опыта.

179

Фредерик Джексон Тернер – американский историк начала XX века. Наиболее известен как создатель оригинальной «теории границы», хотя и подвергшейся критике, но оказавшей огромное влияние на американскую историографию и массовое сознание. – Прим. ред.

180

Turner F. J. The Significance of the Frontier in American History: Madison: State Historical Society of Wisconsin, 1894. – Прим. ред.

181

Stanley Elkins and Eric McKitrick, «A Meaning for Turner’s Frontier: Democracy in the Old Northwest», Political Science Quarterly 69, № 3 (1954): 336.

Однако к середине XIX века эпоха основателей подошла к концу. Вместе с ней ушли в прошлое и «литература гражданского высказывания», и джентльмены – хранители закона, и вольная демократия приграничных поселений. Как на общенациональном, так и на местном уровнях управления рядовых граждан заменили профессионалы, к которым перешло право принимать решения. Постепенно утрачивались неформальность доступа и простота непосредственного участия, свойственные общественной жизни до индустриализации, когда повседневными делами общества приходилось заниматься каждому.

XIX век шел своим чередом, страна росла, совершенствовались технологии. В борьбе с крайностями развивающейся капиталистической экономики и на фоне растущей озабоченности городскими проблемами формулировались вопросы труда и социальной помощи, муниципальной реформы, защиты потребителей, – оформлялись интересы аграриев в области железных дорог, тарифов и антимонопольного регулирования [182] . Все это требовало более эффективного управления. По сравнению с 780 правительственными служащими (без учета помощников почтмейстеров) 1792 года, в 2014 году в исполнительной ветви власти федерального уровня было занято более 2 млн профессионалов государственного управления [183] .

182

Richard Hofstadter, «The Age of Reform» (New York: Vintage Books, 1955), 133.

183

См.: Congressional Research Service, «History of Civil Service Merit Systems», 1976,and Bureau of Labor Statistics, Occupational Employment Statistics, 2014, http://www.bls.gov/oes/cur-rent/naics4_999100.htm#00-0000

Итак:

• Почему в современной традиции государственное управление воспринимается как область деятельности профессионалов?

• Как сумело это представление так глубоко укорениться в политической культуре, что стало аксиомой?

• Почему широкие слои населения больше не привлекаются к управлению общественной жизнью?

• Почему считается, что авторитетное мнение высказывают лишь юристы и политологи?

Конечно, на нескольких страницах невозможно адекватно рассказать о развитии административного управления в США в XIX веке. Однако сегодня, когда мы говорим о необходимости возврата к осознанию ценности компетенций граждан, а совокупный «интеллект общества» представляется фундаментом для институциональных инноваций, важно понять, как и почему ежедневное, обыденное участие граждан в политическом процессе утратило свою популярность.

Передача государственной власти в руки профессионалов в конце XIX – начале ХХ века должна была перевести управление на научную основу и одновременно создать барьер для коррупции, кумовства и неэффективности. Публика при этом неумышленно оказалась отрезана от сколько-нибудь осмысленного участия в процессе. Теодор Рузвельт сокрушался:

Это факт, хотя и неприятный: если необходима упорная работа и внимание к деталям, обычные граждане, для которых участие в политике всего лишь обременительная обязанность, всегда проиграют организованной армии профессионалов, для которых политика – и бизнес, и долг, и удовольствие [184] .

184

Theodore Roosevelt, «The Works of Theodore Roosevelt: American Ideals and Other Essays» (New York: Scribner, 1906), 145.

Исключение общества из управления привело к уверенности – и теперь поддерживается ею, – в том, что люди не хотят или не могут участвовать в самоуправлении, за исключением мероприятий в поддержку той или иной партии или борьбы за личные интересы.

Опора на профессионалов в вопросах общественного управления возникла в контексте трех основных социальных тенденций середины XIX века:

• индустриализации и появления общественных институтов с возможностями, адекватными масштабу и сложности современной им жизни;

• стандартизации мер, весов и инструментов контроля социальных условий;

• развития программ профессиональной подготовки в университетах.

Эти три тенденции, наряду с зарождающейся идеологией профессионализма, сыграли важную роль в формировании современных политических институтов и механизмов государственного управления. Благодаря им профессионализм стал ключевым условием легитимности действий правительства, а участие общества в этом процессе – скорее исключением, чем правилом.

Истоки профессионализма

По самой своей природе профессионалы склонны отсекать тех, кто к ним не относится, от доступа к корпусу знаний, которыми предположительно обладают члены цеха. Хотя определение профессионализма остается предметом горячих академических дебатов, у понятия есть общее смысловое ядро, возникшее в конце второй половины XIX века, когда на эту тему писали больше всего [185] . Социологи, изучающие профессионализм (в отличие от политологов, которые этим вопросом не занимаются), предлагают довольно схожие определения ключевых характеристик этого феномена: способность к деятельности, построенной на основе когнитивного сочетания обученности и осведомленности в рамках конкретной предметной области [186] . Другими словами, профессионализм связан с групповой компетенцией, основанной на знаниях [187] .

185

Понятие «профессия» – «по своей сути неоднозначное, многогранное понятие, у него нет единого толкования, и попытки вычленить его суть никогда не будут убедительными», – отмечается в: EliotFreidson, «The Sociology of the Professions: Lawyers, Doctors and Others», ed. Robert Dingwall and Philip Lewis (New Orleans, LA: Quid Pro Books, 2014), 32. Для получения подробной информации об определениях загадки см.: Andrew Abbott, «The System of Professions: An Essay on the Division of Expert Labor» (Chicago: University of Chicago Press, 1988); Howard S. Becker, «The Nature of a Profession» in Sociological Work (Chicago: Aldine, 1970); Robert K. Merton, «Some Thoughts on the Professions in American Society» (Providence, RI: Brown University Papers 37, 1960); Robert K. Merton, «Social Theory and Social Structure», 2nd rev. ed. (1949; New York: Free Press, 1968) Talcott Parsons, «‘Professions’, in International Encyclopedia of the Social Sciences», vol. 12, ed. D. Sills and R. Merton (New York: Macmillan and The Free Press, 1968), 536-47.

186

Заметным исключением среди политологов является Frank Fischer, «Democracy and Expertise: Reorienting Policy Inquiry» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009). Подробнее о выявлении компетенций см.: Dingwall and Lewis, «Sociology of the Professions»; and K. Anders Ericsson et al., eds., «The Cambridge Handbook of Expertise and Expert Performance» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2006).

187

Dietrich Rueschmeyer, «Professional Autonomy and the Social Control of Expertise», in: Dingwall and Lewis, Sociology of the Professions, chap. 2.

Специализированное обучение в отрыве от рабочего места, чаще всего в университетах, стало основным отличием профессионала от дилетанта. Чем более стандартизировано обучение, тем сильнее позиции профессионала. Чем меньше конкуренция на рынке услуг и товаров, производимых профессиональной группой, тем сильнее позиции профессионала. Чем шире состав обслуживаемых аудиторий и чем глубже идеология профессии пронизывает доминирующую идеологию своей культурной среды, тем сильнее позиции профессионала.

Хотя в профессионализме, в силу его исключительного и уважаемого статуса, есть и явные экономические преимущества, существует и нечто, не относящееся к экономическим факторам: практическое воплощение долга перед обществом, реализация предназначения – то, что внушает обществу уважение. Вот почему с профессиональной компетентностью и добросовестностью мы связываем способность поступать ответственно.

Монополия на какую-то область знаний легко превращается во власть и контроль над теми, кто от этих знаний зависит. Этот феномен отмечал и социолог Пол Старр [188] :

188

Пол Старр – профессор социологии и публичной политики Принстонского университета, лауреат Пулитцеровской премии. – Прим. ред.