Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Несомненно, пресечь нарушение законодательства в административном порядке (путем направления жалобы в ФАС России, по результатам рассмотрения которой будет принято решение и вынесено соответствующее предписание) можно намного быстрее, чем в судебном. Рассмотрение дела в суде может занять не один месяц [454] , в результате чего восстановление нарушенных интересов может стать просто невозможным, например, в связи с исполнением контракта, заключенного по результатам оспариваемых торгов (и на этом основании суд может отказать в удовлетворении заявленных требований).

454

В связи с этим представляет интерес высказанная М. Евраевым идея введения «короткой судебной процедуры расторжения контрактов» (См.: «Азбука госзаказа». Интервью М. Евраева «Российской газете» // www.fas.gov.ru/analytical-mayerials\analytical-materials_28720.html).

Заметим, что о необходимости введения «упрощенной (сокращенной по времени) судебной процедуры рассмотрения дел, связанных с расторжением контрактов при их ненадлежащем исполнении или признанием их недействительными в связи с грубыми нарушениями при их заключении» сказано в «Концепции формирования федеральной контрактной системы в Российской Федерации», разработанной в ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (См.:.

В то же время необходимо учитывать, что «аннулирование торгов», осуществляемое в административном порядке, не может во многих случаях заменить «признание торгов недействительными» судом. [455]

Как указывают Д.Ю. Борисов и А.И. Гончаров, аннулирование торгов в административном порядке допустимо, только если оно имело место до заключения контракта; в противном случае контролирующий орган вправе только обратиться в суд, заявив требование о признании размещенного заказа недействительным [456] . «Если контракт уже заключен государственным или муниципальным заказчиком, – пишет А.В. Ермакова, – представляется, что аннулирование торгов (одной самостоятельной сделки) не может привести к аннулированию контракта (второй сделки), как это происходит в случае признания торгов недействительными в силу прямого указания об этом п. 2 ст. 449 ГК РФ». [457]

455

Как указывает О.А. Беляева со ссылкой на статью М. Евраева (Евраев М. Реформа законодательства завершена. Дело – за практикой // Госзаказ. – 2007. – № 9), работа антимонопольных органов по подаче самостоятельных исков о признании торгов недействительными именуется «работой по красной полосе» (см.: Беляева О.А. Указ. соч. – С. 58).

456

Борисов Д.Ю., Гончаров А.И. Защита прав и законных интересов участников размещения заказа при проведении торгов для государственных нужд // Закон. – 2008. – № 11. – С. 126, 127.

457

Ермакова А.В. Почему невозможно успешно обжаловать некоторые торги и запросы котировок, проведенные с явными нарушениями законодательства о размещении заказов? // Государственные и муниципальные закупки-2008: сборник докладов. – М., 2008. – С. 65.

Исходя из изложенного, следует признать, что аннулирование торгов осуществляется в административном порядке и является эффективным средством пресечения нарушений законодательства о размещении заказов лишь до заключения контракта (иного гражданско-правового договора). Если же контракт уже заключен или предписание об аннулировании торгов не исполняется, заинтересованным лицам остается обращаться в суд (в том числе с ходатайством о принятии обеспечительных мер в виде приостановления исполнения контракта).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим деятельность по контролю и надзору за выполнением норм и правил в сфере государственного оборонного заказа, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, является Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) (п. 1. Указа Президента РФ от 21 января 2005 г. № 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу» [458] ).

458

СЗ РФ. – 2005. – № 5. – Ст. 358.

Рособоронзаказ наделен б'oльшим объемом полномочий в сфере закупок, относящихся к государственному оборонному заказу, чем ФАС России – в сфере закупок продукции «гражданского назначения».

Рособоронзаказ уполномочен, например, на ведение реестра заключенных государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу (эти полномочия в рамках «гражданских» заказов осуществляет Федеральное казначейство [459] , а не ФАС России), реестр результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ по государственному оборонному заказу, а также полученных при их выполнении результатов интеллектуальной деятельности (единый реестр результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, выполняемых за счет средств федерального бюджета, ведет Министерство образования и науки РФ [460] , а не ФАС России) и др.

459

См. п. 5.24.1 Положения о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. – 2004. – № 49. – Ст. 4908.

460

См. п. 5.23 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 337 // СЗ РФ. – 2010. – № 21. – Ст. 2603.

Стоит заметить, что руководство деятельностью Рособоронзаказа осуществляет Президент РФ, а Федеральной антимонопольной службы – Правительство РФ.

Представляется ошибочной точка зрения А.А. Строганова, указывающего на то, что до вступления в силу Закона № 94-ФЗ «законодательство вообще не содержало какой-либо регламентации деятельности по осуществлению контроля в области размещения заказов» [461] . Деятельность по осуществлению контроля за закупками в тот период регламентировалась подзаконными нормативными актами [462] , которые входили в состав «законодательства Российской Федерации о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд» (ст. 3 Закона о конкурсах 1999 г.).

461

Строганов А.А. Указ. соч. – М., 2010. – С. 9.

462

См.:Постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1160 «О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения» (утратило силу) // СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5062; приказ Минэкономразвития России от 29 декабря 2000 г. № 130 «Об утверждении Положения об осуществлении контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд» // Российская газета. – 2001. – 21 февраля. – № 37; и др.

До вступления в силу Закона № 94-ФЗ контроль за проведением конкурсов и координация их проведения осуществлялись Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 4 Закона о конкурсах 1999 г.; п. 3 постановления Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» [463] ).

В настоящее время деятельность органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере публичных закупок, регламентирована как самим Законом № 94-ФЗ (ст. 17 Закона и др.), так и иными федеральными законами [464] и подзаконными актами. [465]

463

СЗ РФ. – 2004. – № 36. – Ст. 3670.

464

См., например: Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – № 3. – Ст. 167.

465

См., например: Приказ Минэкономразвития России от 28 января 2011 г. № 30 «Об утверждении Порядка проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» // Российская газета. – 2011. – 13 апреля. – № 78.

Стоит заметить, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [466] не распространяет свое действие на отношения по осуществлению контроля за размещением государственных (муниципальных) заказов. Этой позиции придерживается, в частности, Министерство экономического развития РФ [467] , несмотря на то, что в самом Законе указанного исключения из сферы его действия не установлено (см. ч. 3 ст. 1 Закона).

466

СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6249.

467

См.: Письмо Минэкономразвития России от 13 сентября 2010 г. № Д05-3094 «О применении положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд». Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и осуществляет ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений [468] (п. 5.24.1 Положения о Федеральном казначействе; п. 2 Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети «Интернет», на котором размещается указанный реестр, утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 1191 [469] ).

468

Регистрация контрактов в реестрах не имеет правоустанавливающего значения (см.: Зинченко С.А., Ванин В.В. Проблемы заключения государственных и муниципальных контрактов на торгах // Проблемы предпринимательского (хозяйственного) права в современной России / отв. ред. В.В. Лаптев, С.С. Занковский. – М., 2007. – № 2. – С. 148).

Стоит заметить, что помимо указанного реестра Бюджетным кодексом РФ предусмотрено также ведение «реестров закупок, осуществленных без заключения государственных и муниципальных контрактов», обязанность ведения которых возложена на получателей бюджетных средств (ст. 73 БК РФ), т. е. на государственных и муниципальных заказчиков.

469

СЗ РФ. – 2011. – № 4. – Ст. 604.

В литературе встречаются предложения о расширении объема полномочий Федерального казначейства в сфере публичных закупок, в частности за счет закрепления за Казначейством функции по принятию «обоснованного (на основании расчета эффективности и совпадения предметов закупки) решения о размещении заказов для нужд нескольких заказчиков». [470]

Стоит отметить важную роль Счетной палаты Российской Федерации в сфере контроля за расходованием бюджетных и внебюджетных средств, осваиваемых посредством публичных закупок [471] . Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему (ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).

470

См.: Тихомиров А.С. Указ. автореф. – С. 11.

471

Как указывает К.Б. Маркелов, Счетная палата «при необходимости… исследует деятельность всех участников размещения заказов» (см.: Маркелов К.Б. Финансово-правовые аспекты государственных и муниципальных закупок // Финансовое право. – 2010. – № 9. – С. 4).

В соответствии со ст. 10 Закона о Счетной палате обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, по обращению не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы или на основании решения Коллегии Счетной палаты.