Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Стоит отметить, что Государственная Дума неоднократно давала поручения Счетной палате о проведении проверок правильности целевого использования соответствующих средств, в том числе: выделенных в 1999—2000 гг. по разделу «Национальная оборона» функциональной классификации расходов федерального бюджета на финансирование мероприятий по централизованной закупке медицинского оборудования и медикаментов [472] , выделенных научно-производственной фирме «Российские семена» на закупку сортовых семян в 1993—1998 гг. [473] и др.

472

См.: Постановление ГД ФС РФ от 14 июля 2001 г. № 1850-III ГД «О поручении Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2001. – № 30. – Ст. 3154.

473

См.: Постановление ГД ФС РФ от 25 декабря 1998 г. № 3471-II ГД «О поручении Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 4. – Ст. 508.

В соответствии с ч. 13 ст. 17 Закона № 94-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок факта совершения заказчиками и иными лицами действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов органы в течение двух рабочих дней со дня выявления такого факта обязаны передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы.

К правоохранительным органам, уполномоченным на осуществление контроля за размещением и исполнением государственных (муниципальных) заказов, относятся прежде всего прокуратура, Следственный комитет РФ, органы внутренних дел и Федеральная служба безопасности.

В литературе отмечается возросшая в последнее время роль прокуратуры в сфере контроля за процессами размещения государственных и муниципальных заказов [474] . В то же время, как отмечают О. Опенышев и Н. Игонина, как самостоятельное направление прокурорского надзора надзор за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ не выделен, в связи с чем исполнение этого законодательства проверяется в рамках прокурорского надзора за исполнением бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора [475] . На осуществление предварительного расследования в сфере государственных (муниципальных) закупок уполномочены следователи Следственного комитета РФ, органов внутренних дел и Федеральной службы безопасности.

474

См., например: Виговский Е.В. Административная ответственность за нарушения законодательства о размещении государственного заказа // СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 149.

475

Опенышев О., Игонина Н. Указ. соч. – Абз. 17.

Стоит добавить, что внешний контроль за размещением заказов в России осуществляют также государственные органы субъектов РФ и муниципальные органы в пределах своей компетенции.

Важными контрольными полномочиями, в том числе за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, наделена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), находящаяся в ведении Министерства финансов Российской Федерации. [476]

476

См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. – 2004. – № 25. – Ст. 2561.

Особенную роль в закупочной системе России играет также Центральный банк Российской Федерации (Банк России), поскольку именно он де-факто устанавливает «пороговые значения» в отношении закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (см. §3.2 настоящей работы).

Итак, мы видим, что контрольными полномочиями в сфере публичных закупок наделены многие государственные органы. В то же время сформировавшаяся система контроля, по признанию многих специалистов, не обеспечивает должного уровня эффективности закупочной системы. По мнению А.С. Тихомирова, например, назрела необходимость уточнения функций органов внешнего контроля, «поскольку отсутствие разграничения полномочий множественных контролирующих органов вызывает споры о компетенции и порождает злоупотребления полномочиями». [477]

477

Тихомиров А.С. Указ. автореф. – С. 23, 24.

По нашему мнению, серьезных противоречий в полномочиях органов, осуществляющих контроль в сфере закупок, нет.

Более того, в целом аппарат органов, контролирующих размещение и исполнение государственных (муниципальных) заказов, вряд ли стоит считать «раздутым», о чем свидетельствует статистика: Федеральная антимонопольная служба в состоянии проверить законность размещения не более 30 000 заказов в год, т. е. около 0,3%. Для того чтобы осуществить плотный контроль за более чем 10 млн сделок, потребуется не менее 100 тыс. контролеров федерального уровня, что вряд ли может быть обеспечено. [478]

478

Цариковский А.Ю. Некоторые вопросы предупреждения и пресечения коррупции при размещении государственных и муниципальных заказов // Государственные и муниципальные закупки-2008: сборник докладов. – М., 2008. – С. 300.

Представляется, что эффективную систему контроля за закупками невозможно построить без привлечения к процессу контроля самих заказчиков. Зачастую руководители заказчиков (особенно крупных) не имеют объективной информации об организации закупочной деятельности в своих учреждениях и узнают об имеющихся нарушениях лишь при их выявлении контролирующими органами.

В связи с этим представляется необходимым прежде всего сделать обязательным внутренний контроль за закупочным процессом в организациях, выступающих заказчиками в публичных закупках. Этот контроль можно осуществлять либо исключительно собственными силами, либо посредством привлечения для этого внешних специалистов. Весьма эффективным представляется осуществление проверки системы организации закупочной деятельности при проведении аудита.

Отметим, что проблемы эффективности системы публичных закупок, а также тесно связанные с ними вопросы функционирования системы органов организации и контроля за закупками являются актуальными не только в нашей стране. В Великобритании, например, в 2009 г. был вынесен на обсуждение в Палате общин вопрос о введении поста Министра закупок, напрямую отвечающего за все государственные закупки в Великобритании. [479]

Россия не пошла по пути образования единого специального государственного органа, уполномоченного на осуществление контроля за государственными и муниципальными закупками. Однако подобные предложения имеются в связи с проводимой реформой системы публичных закупок (в частности, Минэкономразвития России предлагает создать новое ведомство для осуществления такого контроля, при этом кадровую основу указанного ведомства должны составить чиновники ФАС России, Минэкономразвития России и Минфина России [480] ).

479

Кокарева Л.М. Указ. соч. – С. 121.

480

См.: Литвинова А. Спецназ по госзаказу // РБК daily. – 2011. – № 205 (1249). – С. 1, 2.

В связи с этим представляется необходимым сосредоточиться на совершенствовании уже сложившейся системы функционирования контролирующих органов в сфере публичных закупок и на включении механизма надлежащего внутреннего контроля за организацией закупочной деятельности государственными (муниципальными) заказчиками.

Глава III Правовое регулирование отношений, связанных с формированием и реализацией государственного (муниципального) заказа

§3.1. Правовые основы формирования государственного (муниципального) заказа

С момента появления публично-правового образования у него возникают нужды (потребности). Удовлетворение этих нужд осуществляется, как правило, посредством формирования и реализации (размещения, исполнения) государственного заказа.

Государственный заказ, представляющий собой конкретизированные потребности (нужды) публично-правового образования (см. §1.1 настоящей работы), возникает с момента формирования этих потребностей. Формирование потребностей включает в себя их определение (формулирование) и фиксацию в соответствующем документе. [481]

481

Отметим, что некоторые специалисты разделяют стадии определения государственных нужд и формирования государственных заказов (см.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. – М., 2009. – С. IV; Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 5).

Заметим также, что отдельные авторы включают этап формирования государственного и муниципального заказа в процесс его реализации, что нам представляется неверным (см.: Щербаков В.А. Указ. автореф. – С. 17).

Если речь идет о государственном заказе, финансируемом из бюджетных источников, то конкретизация нужд осуществляется в соответствующем правовом акте (например, в федеральной целевой программе). Если же финансирование нужд осуществляется из внебюджетных источников, то конкретизация нужд может быть осуществлена в документе, не являющемся правовым актом (например, в приказе руководителя государственного заказчика).

Степень конкретизации потребностей может быть различной: от весьма абстрактного указания на вид подлежащей закупке продукции (например, услуги по обеспечению оказания специализированной медицинской помощи больным со злокачественными новообразованиями [482] ) до указания конкретного предмета закупки (например, поставка рентгеновской трубки для компьютерного томографа «HiSpeed СТ/е» [483] ).

482

См.: Приложение № 7 к федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2012 годы)», утв. постановлением Правительства РФ от 10 мая 2007 г. № 280 // СЗ РФ. – 2007. – № 21. – Ст. 2506.

483

См.: Распоряжение Департамента здравоохранения г. Москвы от 30 декабря 2010 г. № 2046-р «О проведении закупки дорогостоящих запасных частей и комплектующих для проведения неотложного ремонта медицинского оборудования» // СПС «КонсультантПлюс».