Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

«Минимальная цена» контракта, конечно, является в каком-то смысле и «предельной», и «гарантийной». Она является «пределом», ниже которого участник размещения заказа не может сделать ценовое предложение, что, в свою очередь, является одной из «гарантий» надлежащего исполнения контракта. Введение в законодательство института «минимальной цены» контракта (договора) будет способствовать защите интересов и поставщиков, и потребителей.

В то же время «минимальная цена» не является «предельной» или «гарантийной», если исходить из смысла этих понятий по российскому законодательству. Во-первых, государство не устанавливает «минимальную цену» в каком-либо нормативном правовом акте, что свойственно «предельным» или «гарантийным» ценам. Во-вторых, институт «минимальной цены» контракта призван прежде всего обеспечивать надлежащее функционирование закупочной системы, а не защищать экономические интересы заказчиков или поставщиков продукции. Таким образом, «минимальная цена» отличается от «предельной» и «гарантийной» целью своего установления.

Конечно, институт «минимальной цены» контракта не решит всех проблем, имеющихся в системе государственных (муниципальных) закупок, поскольку отсутствие «минимальной цены» является пусть важным, но не единственным «упущением» Закона о размещении заказов. Установление «минимальной цены» контракта не будет гарантией от участия в закупках недобросовестных поставщиков, пусть и уменьшит общее количество соответствующих правонарушений.

Более того, введение нормы об автоматическом исключении из числа участников размещения заказа того из них, чья заявка содержит цену ниже «минимальной», может также привести к негативным последствиям. В частности, «минимальная цена» может служить препятствием к внедрению новых методов (способов) поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, предусматривающих уменьшение соответствующих издержек и связанное с этим снижение цены контракта. Поэтому представляется целесообразным наряду с установлением института «минимальной цены» контракта также законодательно закрепить за поставщиком право предлагать цену контракта ниже минимального значения при предоставлении обоснования этой цены.

В заключение еще раз отметим, что решение законодателя ввести в закупочную систему России институт «гражданско-правового договора бюджетного учреждения», отличный от институтов государственного (муниципального) контракта и «иного гражданско-правового договора», представляется весьма спорным. Бюджетные учреждения (по терминологии Закона № 94-ФЗ – «иные заказчики») составляют важную часть заказчиков товаров, работ и услуг для публичных нужд, в связи с чем представляется необоснованным наделять указанных субъектов «дополнительной» свободой в определении структуры и содержания заключаемых ими в соответствии с законодательством о закупках договоров. Институт «гражданско-правового договора бюджетного учреждения», по нашему мнению, противоречит идее разработки и ведения библиотеки типовых контрактов, предусмотренной концепцией проекта закона «О федеральной контрактной системе», в связи с чем его следует исключить из законодательства.

Эффективным средством против действий недобросовестных участников размещения заказов, участвующих в конкурентных закупках без цели исполнения заключаемых по их результатам контрактов (договоров) и побеждающих в этих закупках в связи с возможностью неограниченного снижения цены контрактов (договоров), является институт «минимальной цены» контракта (договора). «Минимальная цена» должна выступать в качестве границы («планки»), ниже которой участники размещения заказа не вправе указывать цену своего предложения при проведении закупок. Наряду с установлением института «минимальной цены» контракта за поставщиком должно быть закреплено право предлагать цену контракта (договора) ниже минимального значения при предоставлении обоснования этой цены.

Представляется весьма актуальной разработка методики определения как «максимальной», так и «минимальной» цены контракта (договора). Отсутствие этой методики приводит к некорректному определению экономии средств от закупочных процедур и иным негативным последствиям (возможности заключения контракта по необоснованно высокой начальной цене и проч.).

Заключение

Рассмотрение комплекса отношений, связанных с формированием, размещением и исполнением публичных заказов выявило немалое количество проблем в их правовом регулировании. Этим объясняется актуальность и высокая значимость работы по совершенствованию законодательства о закупках, в том числе в связи с необходимостью надлежащего правового обеспечения функционирования федеральной контрактной системы. Проведенное исследование позволило выработать ряд теоретических и практических предложений и рекомендаций по совершенствованию российского законодательства.

Нами раскрыта сущность государственного (муниципального) заказа, дано определение этому институту, обозначены различия между понятиями «государственный заказ», «государственные нужды», «прокьюремент», «закупка». Определено место государственного заказа в системе средств государственного регулирования экономики. Проведенная работа по изучению понятийного аппарата по теме представляется весьма важной, поскольку позволяет специалистам общаться «на одном языке» и обеспечивает должный уровень однозначности толкования правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения.

Проведенный нами анализ правовой природы института размещения государственных (муниципальных) заказов как сложного юридического состава имеет важное практическое значение, поскольку облегчает определение недействительности размещения заказа (именно «размещения заказа», а не «размещенного заказа») в судебном порядке.

В настоящем исследовании определена специфика правового статуса государственных (муниципальных) заказчиков и участников размещения заказов (поставщиков), установлена компетенция контролирующих органов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Анализ нормативно-правовой базы по теме и изучение сложившейся практики размещения публичных заказов привели автора к некоторым важным выводам, в частности, о необходимости расширения круга субъектов, выступающих заказчиками по Закону № 94-ФЗ, установления минимальных квалификационных требований ко всем поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд, признания правосубъектности за простыми товариществами (в том числе консорциумами) в отношениях по размещению и исполнению публичных заказов и др. Предложения, выработанные на основании изучения субъектного состава рассматриваемых отношений, свидетельствуют о необходимости унификации законодательства о публичных закупках в целом (а не только законодательства о государственных и муниципальных закупках).

Исследование порядка формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов, изучение основных способов размещения заказов, применяемых в России и за рубежом, анализ «пороговых значений» («ценовых порогов») в закупочных системах стран мира, установление причин развития так называемого конкурсного рейдерства позволили автору определить наиболее серьезные практические проблемы в рассматриваемой сфере, а также выработать рекомендации по их устранению. В частности, в работе отмечается необходимость пересмотра заложенного в бюджетном законодательстве принципа «полного освоения» средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение финансового года, важность рассмотрения вопроса о включении в закупочную систему России нового способа размещения заказов для государственных и муниципальных нужд – запроса предложений, актуальность повышения «пороговых значений» («ценовых порогов») и введения института «минимальной цены» контракта (договора) и др. Указанные предложения направлены на повышение эффективности закупочной системы России.

Особое внимание в работе было уделено исследованию правовой природы государственных (муниципальных) контрактов. Автором обоснована необходимость исключения из законодательства института «гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений», что представляется особенно важным в связи с построением нормативной базы федеральной контрактной системы.

В настоящей работе, как было отмечено во введении, не ставилась задача исследования всех правовых вопросов, связанных с формированием и реализацией публичных заказов. Основное внимание нами было уделено наиболее важным и актуальным вопросам, отраженным в плане исследования.

В связи с изложенным можно констатировать завершенность проведенного исследования с точки зрения реализации поставленной цели и намеченных задач.

В конце настоящей работы хотелось бы отметить следующее.

При разработке нормативной основы федеральной контрактной системы, конечно, важно учитывать потенциал права, выражающийся в возможности «инициировать зарождение и (или) развитие отношений… которые пока отсутствуют, только нарождаются или находятся в стадии становления» [724] . В то же время не следует преувеличивать возможности права, не стоит создавать сверхсложные конструкции, институты, пусть и оправданные теоретически, но трудно представляемые для реализации на практике. Право таково, как указывает С.С. Алексеев, «что оно не предназначено для акций, которые были бы выше экономического и культурного уровня и в этом отношении для навязывания общественным отношениям закрепляемых в праве моделей поведения». [725]

724

См.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. проф. А.К. Голиченкова. – М., 2002. – С. XI.

725

Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. – М., 1989. – С. 246.

Федеральная контрактная система должна быть понятной и управляемой.

Идея скорейшего введения в действие Закона «О федеральной контрактной системе» и признания утратившим силу Закона № 94-ФЗ представляется весьма спорной. Сложно поверить в то, что при отсутствии нормально функционирующей системы размещения заказов возможно создать за короткий срок более сложную, но в то же время эффективную единую систему формирования и реализации этих заказов [726] . Признание утратившим силу Закона № 94-ФЗ может существенно нарушить строившуюся годами закупочную систему России. В настоящее же время мы можем сказать, что, несмотря на имеющиеся проблемы, Закон № 94-ФЗ смог сделать закупочную систему «прозрачной», в связи с чем и стали видны ее очевидные и неочевидные недостатки. [727]

726

В связи с этим показательна реакция ФАС России, объявившей проект закона «О федеральной контрактной системе» «межгалактическим» (см.: ФАС: переход на федеральную контрактную системы разрушит инфраструктуру госзакупок // Российская газета. – 2011. – 21 марта;.

727

Весьма интересно в этой связи сравнение государственных и муниципальных закупок с закупками в государственных корпорациях и субъектах естественных монополий. Оказывается объемы средств, осваиваемые посредством закупок в указанных организациях, сопоставимы (а по некоторым оценкам – даже выше) объемов средств, осваиваемых через систему государственных закупок. Однако в связи с тем, что система организации закупок в этих организациях не была «прозрачной» (в отличие от системы госзакупок, которая таковой является в силу Закона № 94-ФЗ), широкого общественного резонанса нарушения при проведении закупок в государственных корпорациях и субъектах естественных монополий не вызывали, о них просто не было известно общественности. Указанное положение вещей должно измениться со вступлением в силу с 1 января 2012 г. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».