Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

«Пороговые значения» (их также называют «ценовые пороги», «пороговые показатели», «пороговые суммы», «стоимостные пороги», «финансовые пределы» и др.) являются одним из ключевых элементов каждой «закупочной системы», поскольку они во многом определяют «масштабность» применения закона или заменяющего (и/или дополняющего) его иного нормативного правового акта, регулирующего отношения по размещению заказов.

Чем выше «пороговые значения», тем меньшее количество раз подлежит «включению» «закупочный механизм» по конкретному закону (иному нормативному акту) о закупках. И наоборот, чем ниже «пороговые значения», тем чаще государственный заказчик обращается к нормам специального закона (иного нормативного акта) о проведении «сложных» способов размещения заказов.

К примеру, в Азербайджане установлены очень высокие «пороговые значения», которые автоматически «выводят» из-под действия «закупочного механизма» подавляющее большинство государственных закупок. В то же время в России низкие «пороговые значения» обеспечивают «глобальное» применение «сложных» способов размещения государственных (муниципальных) заказов (торгов и запроса котировок).

При определении «пороговых значений» (этим, безусловно, должны заниматься не юристы, а экономисты) весьма сложно, но необходимо найти «золотую середину», которая обеспечивала бы эффективность «закупочной системы». «Пороговые значения» не должны быть очень низкими, так как они могут существенно осложнять деятельность государственных (муниципальных) заказчиков. Невысокие «пороговые значения» ведут к «удорожанию» «закупочной инфраструктуры», повышению издержек при размещении заказов (поскольку при низких «порогах» закупки проводятся чаще). В то же время при чрезмерно высоких «пороговых значениях» эффективность закупок также невелика, поскольку проведение «сложных» способов размещения заказов только на очень большие суммы выводит из-под действия соответствующих механизмов конкуренции большинство закупок, что ведет к частичному или полному устранению конкуренции при их проведении.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг прямо не указывает величину «пороговых значений», необходимых для эффективного функционирования системы государственных закупок. В статье 21 Закона указано, что закупки с помощью запроса котировок закупающая организация вправе проводить «при условии, что сметная стоимость договора о закупках ниже суммы, установленной в подзаконных актах о закупках».

Как отмечают специалисты, Типовой закон ЮНСИТРАЛ и Руководства по закупкам Всемирного банка говорят о «небольшой сумме контрактов» и «разумных значениях», из которых иногда достаточно трудно сделать вывод о приемлемости выбранного способа закупки [650] . В связи с этим страны устанавливают различные «пороговые значения» для закупок, осуществляемых на своих территориях.

650

Становление рыночной системы государственных закупок в России. – С. 43.

Таким образом, несмотря на имеющееся сходство «закупочных систем» разных стран мира, сферы применения их национальных законов (иных нормативных актов) о закупках существенно отличаются друг от друга.

Закон Азербайджанской Республики от 27 декабря 2001 г. № 245-IIГ «О государственных закупках», как и многие законы о закупках других стран мира, был разработан на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ и по своему содержанию отвечает современным международным требованиям. Однако по сути правовое регулирование отношений по размещению государственных заказов в Азербайджане сложно назвать «современным», поскольку рекордные для мировой практики «пороговые значения» «выводят» за рамки Закона подавляющее большинство государственных закупок.

Иную картину, но также со знаком «минус», мы наблюдаем в России.

В соответствии с Законом № 94-ФЗ и дополняющими его подзаконными актами в России установлены одни из самых низких «пороговых значений» в мире (см. таблицу).

1 Указаны в порядке возрастания. Показатели приводятся с пересчетом на российские рубли с округлением. Приведенные суммы могут изменяться в зависимости от текущего курса национальной валюты.

2 См. ч. 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. № 456.

3 См. п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. № 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь».

4 См. ст. 42, п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ.

5 См. ст. 24 Закона Республики Таджикистан от 3 марта 2006 г. № 168 «О государственных закупках товаров, работ и услуг».

6 По данным на 2007 г. (постановление Правительства Республики Таджикистан от 2 мая 2007 г. № 252).

7 См. ст. 2 Закона Украины от 1 июня 2010 г. № 2289-VI «Об осуществлении государственных закупок».

8 См.: Рахманов П.П. Особенности госзакупок в Кыргызской Республике // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. – 2008. – № 14. – С. 134.

9 См. ст. 4, 12, 30, 36 Закона Республики Казахстан от 21 июля 2007 г. № 303 «О государственных закупках».

10 См.: Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки. – М., 2004. – С. 3.

11 См. ст. 3, 22 Закона Республики Армения от 19 июля 2000 г. № ЗР-62 «О закупках».

12 См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). – СПб., 2008. – С. 213.

13 См.: Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. – М., 2003. – С. 193.

14 См.: Шадрина Е.В. Указ. соч. – С. 115.

Формально еще более низкие «пороговые значения», чем в России, предусмотрены в законодательствах о государственных закупках Узбекистана и Белоруссии. Однако при достижении самых низких «пороговых значений» в этих странах применяются весьма специфические способы размещения заказов, еще более простые, чем запрос котировок по Закону № 94-ФЗ.

Так, процедура «отбора наилучших предложений» в Узбекистане описывается весьма коротко в нескольких абзацах ч. 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. № 456. Этот «отбор» осуществляется решением специальной комиссии, создаваемой заказчиком путем направления предложений поставщикам или подрядчикам с указанием характеристики, количества закупаемого товара, работ и услуг, срока исполнения и пункта поставки товара. Затем эта комиссия сравнивает цены и характеристики, объявленные поставщиками или подрядчиками, и принимает решение о закупке (решение оформляется протоколом).

В Положении не говорится о каких-либо сроках проведения указанного «отбора», о публичности его проведения и проч.

«Процедура оформления конкурентного листа» в Белоруссии описана в гл. 7 Положения о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 декабря 2008 г. № 1987.

Согласно п. 128 указанного Положения «под процедурой оформления конкурентного листа понимается способ выбора поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором заказчик, организатор, уполномоченная организация осуществляют его выбор посредством сбора информации, как правило, о цене за единицу товара (работы, услуги) не менее чем у двух поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением случая, если такого количества их нет, и предлагают, как правило, заключить договор поставщику (подрядчику, исполнителю), цена за единицу товара (работы, услуги) которого является наименьшей».

В соответствии с п. 130 этого Положения при ориентировочной стоимости закупки от 50 до 100 базовых величин (т. е. примерно от 17,5 тыс. до 35 тыс. российских рублей) допускается получение информации о цене предмета закупки за единицу товара (работы, услуги) и иной необходимой информации в устной форме с указанием источника такой информации.

Как отмечает Г.А. Лысаковский, «оформление конкурентного листа» в Белоруссии связано с минимизацией сроков проведения закупки, выражающейся в отсутствии необходимости публикации приглашения к участию в процедуре в средствах массовой информации, а также в установлении упрощенного порядка его проведения («заказчик оформляет только один обязательный документ строгой процессуальной формы – конкурентный лист»). [651]

651

Лысаковский Г.А. Гармонизация правового регулирования закупок для государственных нужд в Республике Беларусь и Российской Федерации в рамках создания единого экономического пространства // Государственные и муниципальные закупки-2009: сборник докладов. – М., 2010. – С. 319.