История россии 1917–2009

8 декабря 1991 г. Председатель Верховного Совета Республики Беларусь С. С. Шушкевич, Президент РСФСР Б. Н. Ельцин и Президент Украины Л. М. Кравчук в местечке «Белая Вежа» под Минском подписали «Соглашение о создании Содружества Независимых Государств», в преамбуле которого заявлялось, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование». Однако формально Союз продолжал существовать, так как о выходе из него не заявили другие республики, согласно Конституции являвшиеся соучредителями единого государства наравне с Россией, Украиной и Белоруссией. Поэтому, с международно-правовой точки зрения, СССР перестал существовать 21 декабря 1991 г., когда в Алма-Ате к Беловежскому договору об образовании СНГ на правах учредителей присоединились еще восемь республик.

Ныне очевидны негативные последствия ликвидации СССР, и буль-шая часть россиян сожалеет о распаде единой страны. Однако возникает вопрос о том, почему в конце 1991 г. это большинство российского населения восприняло весть об официальной «кончине» СССР относительно равнодушно? При ответе нужно принять во внимание ряд факторов. Во-первых, сказалась усталость от затянувшейся неопределенности. В течение многих месяцев ощущалось, что страна находится в состоянии полураспада, который никак не может закончиться. В этом плане Беловежье представлялось наконец-то сделанным выбором. Во-вторых, длительное время все являлись свидетелями нарастающей недееспособности растаскиваемых республиками центральных управленческих структур, что привело к их практически полному свертыванию или параличу к декабрю 1991 г. В-третьих, психологически восприятие исчезновения СССР было облегчено тем, что правовое закрепление этого факта осуществлено в Соглашении о создании Содружества Независимых Государств, т.е. преподнесено не как ликвидация, а как трансформация ранее существовавшего государства. К тому же в Белоруссии одновременно был подписан и документ о координации экономической политики. В этом плане Соглашение соответствовало ново-огаревской традиции, предполагавшей после заключения Договора о Союзе подписание дополнительных соглашений, без которых он тоже «зависал». Политики же убеждали население в том, что наступает новый этап действительно добровольного объединения и равноправного сотрудничества народов.

23 декабря во время встречи М. С. Горбачева и Б. Н. Ельцина обсуждены вопросы, связанные с прекращением деятельности союзных структур. 25 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР утвердил новое название республики — Российская Федерация (Россия). В тот же день в 19.38 над Кремлем был спущен красный союзный флаг и заменен на трехцветный российский.

§ 5. РСФСР в канун превращения в Российскую Федерацию. Сентябрь — декабрь 1991

Изменения в системе государственной власти и управления. После политического кризиса 19–21 августа 1991 г. начинается качественно новый этап политики российских властей. Если в 1990 — середине 1991 г. их усилия были направлены на борьбу против союзного «центра», то теперь появилась возможность сконцентрироваться собственно на осуществлении реформ. Развернулось активное преобразование всей системы политических, экономических, социальных отношений.

В среде августовских победителей доминировали антикоммунистические настроения, которые во второй половине 1991 г. стали определять официальный курс политики быстро идущей к независимости РСФСР. Этот курс получал и теоретическое обоснование. 28 августа группа известных общественных деятелей «Демроссии» выступила с Заявлением, где произошедшие 19–21 августа события трактовались как «Августовская революция». Политики отмечали, что можно с разными и смешанными чувствами воспринимать развал государства, которое раньше называлось Российской империей, а затем СССР, но «этот свершившийся факт должны приветствовать все истинные демократы как существенную сторону краха коммунистического режима и проявление в принципе прогрессивной тенденции». Вскоре политический кризис 19–21 августа стали называть антикоммунистической или демократической революцией. Зримым доказательством перемен стал демонтаж памятников — символов «тоталитарной эпохи» — Ленину, Дзержинскому, Андропову, возвращение исторических названий городам, улицам (Екатеринбург, Павлов-Посад).

Поражение высших представителей союзных структур придало новый мощный импульс концентрации управленческих полномочий в руках исполнительной власти России, олицетворяемых институтом президента. Это было связано с представлением о том, что в период динамичных экономических и политических изменений страна нуждается в усилении исполнительной власти, которая должна квалифицированно и оперативно решать выдвигаемые жизнью проблемы. На государственно-политическом уровне это вело к изменению существовавшей в СССР системы Советской власти, которая соединяла законодательные, распорядительные и контрольные функции. Первыми практическим шагами в этом направлении были прямые выборы глав исполнительной власти на общероссийском уровне (Президента РСФСР) и в обеих «столицах» (мэров Москвы и Ленинграда), состоявшиеся 12 июня 1991 г. Дальнейшее развитие этой тенденции требовало избрания глав исполнительной власти краев, областей, городов России. Следующий шаг диктовал необходимость разделения власти и полномочий между новыми исполнительными структурами и ранее «всевластными Советами».

21 августа на волне противостояния с ГКЧП принято постановление Верховного Совета РСФСР, согласно которому Президенту РСФСР предоставлялось право впредь, до принятия Закона РСФСР об управлении краем, областью, отстранять от должности председателей (всех уровней) Советов народных депутатов в случае неисполнения этими Советами законодательства РСФСР, указов Президента и актов Правительства, а также исполнения ими решений антиконституционных органов. Не менее революционным был второй пункт постановления, которым вводилась должность главы администрации в крае, области и других административно-территориальных единицах как руководителя соответствующего исполнительного органа. Глава администрации становился правопреемником исполкома Совета народных депутатов. В третьем пункте постановления Президенту РСФСР предоставлялось право(«впредь до принятия закона»), где регулировался бы порядок выборов, т.е. на четко неопределенный срок, единолично назначать глав администраций и освобождать от этих должностей. Постановление вводилось в действие с момента принятия. Документ существенно изменял действовавшую систему управленческих отношений, значительно ограничивая властные функции Советов и усиливая «исполнительную вертикаль», подчиненную непосредственно (и почти исключительно) Президенту.

21 сентября 1991 г. опубликован президентский Указ № 112 «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации». Он, с одной стороны, ставил перед Совмином задачи по «построению динамичной модели рыночной экономики», а с другой — определял отношения между предсовмина и президентом. Предусматривалось, в частности, что президент не только должен контролировать деятельность Совмина и «совместно решать принципиальные вопросы организации работы Правительства РСФСР, комиссий и других рабочих органов», но и, при необходимости, председательствовать на его заседаниях для «обеспечения Правительством РСФСР его полномочий в полном объеме».

Огромное влияние на последующее политическое развитие страны оказали решения об изменении властного баланса, принятые на V съезде народных депутатов РСФСР (28 октября — 13 ноября 1991). Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» предоставляло президенту право самостоятельно реорганизовывать структуру высшей исполнительной власти России и самостоятельно решать вопросы кадрового назначения в системе исполнительной власти. Таким образом, президент получал необычайную свободу в плане подбора лиц на высшие посты в структуре исполнительной власти, не будучи при этом обязанным согласовывать даже с парламентом свои назначения.

Другое постановление: «О правовом обеспечении экономической реформы» — предусматривало, что законы СССР и РСФСР «в период проведения радикальной экономической реформы применяются в части, не противоречащей актам, принятым в соответствии с настоящим Постановлением». Эти акты (указы президента) предполагалось издавать в целях оперативного регулирования экономической реформы. Принятие этого постановления знаменовало вступление России в весьма специфический период политико-правового развития, когда президентские указы стали выполнять роль замещающего или конкурирующего законодательства. О направлениях развития формирующегося «указного права» можно судить по сфере интересов Государственно-правового управления (ГПУ) Администрации Президента, созданного и возглавлявшегося в 1991 г. С. М. Шахраем. В его структуру входили отделы: государственного, административного и международного права; правового обеспечения вопросов безопасности, обороны и правоохранительных органов; правовых проблем федерализма, местного самоуправления и взаимодействия с федеральными представительными органами; судебной реформы и судопроизводства; гражданского права и хозяйственного законодательства; систематизации законодательства и правовой информатизации.

Решения V съезда народных депутатов легализовали ситуацию, при которой представительные органы власти фактически лишались реального права корректировать то, что делала исполнительная. При этом направление деятельности и состав высших органов исполнительной власти ставились в зависимость от президента как «высшего должностного лица» государства. Уже тогда Б. Н. Ельцин получил огромные полномочия. И хотя решения предусматривали, что полномочия даются «временно», на один год, он впоследствии настаивал на том, что такое положение следует сохранить на значительно больший период. Со времени V съезда эти темы (выбор модели экономических преобразований и формирование команды реформаторов, время «чрезвычайных полномочий») стали основными в политическом противостоянии 1992–1993.

На съезде принято еще одно решение, усиливавшее влияние высшей исполнительной власти. Президент получил право приостанавливать действие актов главы исполнительной власти (республик в составе РСФСР), а также иные решения органов власти, если они противоречат Конституции и законам РСФСР. Съезд своим постановлением отменил также назначенные ранее Верховным Советом РСФСР на 8 декабря 1991 г. выборы глав администраций, сохранив «августовский» порядок — назначение на эти должности указами Президента. Подбором кандидатов и координацией их деятельности занималось Контрольное управление, входившее в структуру Администрации Президента. Забегая вперед, можно отметить, что первые выборы глав администраций (притом лишь в 5 субъектах федерации) прошли в апреле 1993, затем — в виде исключения — в декабре 1995 г. в 12, а с января 1996 по март 1997 — в 56 субъектах Российской Федерации. V съезд народных депутатов сыграл важную роль в рождении нового политического режима.