История россии 1917–2009
Шрифт:
После августа 1991 г. в РСФСР остро встал вопрос о формировании нового Кабинета министров и поиске кандидатуры нового премьера. И. С. Силаев и его правительство решали преимущественно не экономическую, а политическую задачу: боролись за российский суверенитет. Осенью же 1991 г. для вывода страны из кризиса требовалось по-настоящему «работающее правительство», создать которое оказалось нелегко. Недоверие к союзному лишало Б. Н. Ельцина возможности использовать управленцев из его состава: все они рассматривались как «горбачевцы». Возникшие разногласия в «своем» окружении не позволили назначить на пост главы правительства М. А. Бочарова (председатель Высшего экономического совета России), Е. Ф. Сабурова (министр экономики РСФСР), Г. А. Явлинского (самого популярного, по словам Ельцина, в то время экономиста). В числе возможных претендентов на этот пост рассматривались Ю. А. Рыжов, Ю. В. Скоков, А. М. Емельянов, С. Н Федоров, М. Н. Полторанин, которые, однако, по разным причинам отказались.
Неудача с подбором кандидата в премьеры традиционным способом заставила Ельцина обратиться к другим вариантам решения этой проблемы. Новое предложение исходило от Госсекретаря РСФСР Г. Э Бурбулиса, который представил президенту уже известного, но прямо не связанного с политическими баталиями 1990–1991
Почему гайдаровская концепция совпала с «внутренними ощущениями» президента? Видимо, основания для этого были. Во-первых, разрушение к тому времени союзных структур и неготовность российских взять на себя их функции управления заставляли уповать на то, что лишь рынок способен все расставить на свои места. Это соответствовало представлениям единомышленников Гайдара, изучавших «выход из социализма» стран Восточной Европы и пришедших к убеждению, что политика либерализма, свободный рынок являются единственными рычагами, с помощью которых можно двигаться от разрушенной плановой экономики к рыночной. Во-вторых, после августа 1991 г. уже не было ясности относительно пространства возможного реформаторства. По мнению ряда влиятельных политиков, безоговорочно говорить о реформах можно было лишь применительно к российской территории. Экономисты-рыночники, работавшие под руководством Гайдара и Бурбулиса, обосновывали возможность успеха реформ лишь в том случае, если Россия будет проводить их изолированно. В этом свете курс на окончательную дезинтеграцию СССР выглядел вполне логичным, а борьба российских лидеров против союзного центра в 1990–1991 гг. получала положительное объяснение. В-третьих, состав ядра команды реформаторов — молодые, не политики, не профессиональные управленцы — позволял президенту концентрировать в своих руках всю полноту исполнительной власти и выступать в роли высшего арбитра, не опасаясь конкуренции. В то же время он имел возможность при необходимости дистанцироваться от ошибочных и непопулярных мер правительства. Сами же «молодые реформаторы» как профессионалы получали уникальный шанс быть непосредственными участниками одной из крупнейших социально-экономических трансформаций ХХ столетия. Под «прикрытием» «харизматического» президента они надеялись осуществить прорыв к новым общественным отношениям, надеждой на утверждение которых вдохновлялось демократическое движение СССР в 1985–1991.
Конкретизация новой политической и экономической линии российского руководства началась сразу после кризиса 19–21 августа. В начале сентября на госдаче в Архангельском (Подмосковье), по инициативе Г. Э. Бурбулиса, над стратегией и тактикой правительства начали работать Е. Т. Гайдар, В. М. Машиц, А. А. Нечаев, А. А. Головков, К. Г. Ка-галовский, А. П. Вавилов; позже к ним присоединились Е. Г. Ясин и Л. М. Григорьев. В обсуждении и подготовке материалов в различных формах участвовали А. Б. Чубайс, В.И Данилов-Данильян, П. О. Авен, Б. Г. Салтыков, С. Ю. Глазьев, М. Н. Полторанин, В. А. Махарадзе, А. В. Козырев, Н. В. Федоров, С. М. Шахрай. Идеология будущих преобразований нашла отражение в двух концептуальных документах. Первый имел название «Стратегия России в переходный период» (известен также как «Меморандум Бурбулиса»), второй — «Ближайшие экономические перспективы России».
Авторы «Стратегии» полагали, что главный вопрос осени 1991 г. — не последовательность реформ, а совсем другой — осуществлять ли реформирование российской экономики, сохраняя «рудименты союзного государства, интегрированного хозяйства, а значит, и рудименты соответствующей им экономической политики, или осуществлять стратегию скорейшего достижения Россией экономической самостоятельности и независимого проведения экономических реформ». Разработчики концепции утверждали, что до августа-91 существовал промежуточный союз республиканских элит, которые боролись против союзного Центра. Однако после августа на первый план вышли объективные противоречия между Россией и остальными республиками. Эти противоречия связывали с различными масштабами экономик, разницей ресурсных потенциалов, неодинаковым видением перспектив исторического развития, а также с различным «политического весом» в глазах международного сообщества.
«Стратегия» определила принципиальный курс на экономическую независимость при «мягком» политическом союзе. Из него вытекала необходимость создания независимого российского государства со всеми его атрибутами, включая собственную валюту, таможенную и пограничную службу. «Ближайшие экономические перспективы России» конкретизировали эти установки применительно к ее хозяйственной политике.
В перспективе виделись, во-первых, обретение полноценной экономической независимости и самостоятельное проведение реформ, к которым могут присоединиться (или не присоединиться) другие республики. Во-вторых, возложение Россией на себя ответственности по обязательствам, касающимся внешнего долга СССР, что давало ей возможность претендовать на союзный золотой запас, собственность за границей и долги иностранных государств Союзу. При этом Россия становилась естественным партнером западных стран и международных финансовых организаций, помощь которых была остро необходимой. Привлекательность же России для Запада связывалась с ее емким внутренним рынком и богатым экспортным потенциалом, которые предполагалось переориентировать на развитые страны. В-третьих, наряду с объявлением госсобственности на российской территории объявлялось и сохранение контроля над финансовой сферой во всей
рублевой зоне до тех пор, пока она будет существовать. Документ фиксировал необходимость в межреспубликанских расчетах переходить на мировые цены. И, наконец, именно в «Экономических перспективах» гайдаровцы определили финансово-денежную сферу в качестве первичного звена стабилизационных и реформаторских усилий.В последовавших за «Стратегией» и «Перспективами» документах были определены основные направления послеавгустовского политического курса. Его анализ свидетельствует о том, что в своей практической деятельности российские лидеры руководствовались сформулированными в них идеями.
Начало перехода к политике реформ связано с решениями V съезда народных депутатов России. 28 октября 1991 г. с его трибуны Б. Н. Ельцин обратился к гражданам Российской Федерации. Констатируя, что «поле для реформ разминировано», он призвал осуществить «крупный реформистский прорыв» в экономике. Для этого предлагались: 1) разовое введение свободных цен, которое должно было «запустить» механизм рыночной конкуренции и ликвидировать товарный дефицит; 2) либерализация торговли, призванная создать рыночную инфраструктуру и активизировать товарооборот; 3) приватизация жилья, государственных промышленных, торговых и прочих предприятий, имевшая целью создание как можно большего числа субъектов рынка и экономических мотивов деятельности. Из речи Ельцина следовало, что Россия приступала к преобразованиям самостоятельно, без согласования с другими республиками. Как справедливо отмечал Е. Т. Гайдар, в выступлении были обозначены «контуры программы реформ».
Признавая болезненность предложенных мер, Президент заметил, что их может осуществить лишь правительство народного доверия, состоящее не из политиков, а из профессионалов. Стремясь поддержать их своим авторитетом, он предложил лично возглавить правительство, на что и получил согласие съезда. Ельцин попросил депутатов внести ряд важных изменений в систему высшей государственной власти России, и съезд также пошел ему навстречу. Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» предоставляло Президенту право самостоятельно реорганизовывать структуру высшей исполнительной власти и решать вопросы кадрового назначения в ее системе. Другое постановление — «О правовом обеспечении экономической реформы» — предоставляло ему право издавать указы, имеющие силу закона. Если же действовавшие в РСФСР законы оказывались в противоречии с ними, то указы имели приоритет над законами.
В начале ноября Ельцин, возглавивший правительство реформ, начал практическую подготовку к их реализации. 5 ноября подписан указ о назначении Г. Э. Бурбулиса первым вице-премьером, Е. Т. Гайдара — вице-премьером, министром экономики и финансов, а А.Н Шохина — вице-премьером, министром труда и социальной защиты. Дальнейший подбор «экономических» министров и их заместителей проходил при участии всех трех вице-премьеров преимущественно на основе «архангельской» команды Гайдара.
15 ноября, после формирования нового Правительства РСФСР, Ельцин подписал пакет из десяти президентских указов и правительственных распоряжений, которые намечали конкретные шаги в сторону рыночной экономики. Начался процесс слияния российских органов управления с общесоюзными: функции 88 министерств и ведомств СССР передавались соответствующим министерствам России, число которых — 41 — при этом уменьшалось. Вместо 129 союзных и российских структур предполагалось сформировать лишь 20 при сокращении чиновников более чем в два раза, что означало крупнейшую административно-управленческую реорганизацию. В числе первых был взят под контроль Госплан СССР, следующим шагом стало объединение Минфинов Союза и России и консолидация их бюджетов. В конце ноября 1991 г. Россия взяла на себя обязательства по долгам СССР и активизировала попытки убедить западных лидеров предоставить ей крупномасштабную помощь.
Новый курс правительства нашел отражение в базовых параметрах бюджета на 1992 г. Резкому сокращению подверглись государственные расходы. Ассигнования на закупку вооружений снижались в 7,5 раз; централизованные капиталовложения — в 1,5; ценовые дотации — почти в 3. Снижались расходы в аграрном секторе и социальной сфере. Эти «драконовские меры», по словам Гайдара, «давали шанс» избежать гиперинфляции и «послать импульс для запуска мотора рыночной экономики».
К январю 1992 г., когда начались преобразования, программы перехода к рынку как комплексной системы поэтапных мер, имеющих целью достижение определенного экономического и социального результата, в России создано не было. Существовало лишь представление о наборе необходимых экономических инструментов, позволяющих включить в действие рыночные механизмы. Е. Т. Гайдар и члены его правительства рассматривали свою деятельность исключительно как стратегическую, направленную на изменение исторического вектора развития страны, осуществления в ней системной трансформации. Поэтому понимание и верность избранному курсу ценились выше навыков профессионального управления.
Тем не менее, проект документа под названием «Программа углубления экономических реформ Правительства Российской Федерации» к лету 1992 г. все же был создан и в июле представлен в Верховный Совет России.
Это был насыщенный расчетами достаточно объемный (336 с.) материал, в котором реформаторы предлагали свое видение этапов преобразования отечественной экономики. Первый — кризисное развитие (1992–1993). Либерализация и финансовая стабилизация рассматривались здесь в качестве главных приоритетов этапа. В его рамках предполагалось не только навести порядок в финансовой сфере, но и начать приватизацию, структурную перестройку в промышленности, реформу в аграрном секторе, масштабные преобразования социальной сферы. Предполагалось также создать основные предпосылки для выхода из кризиса и формирования рыночной экономики. Второй этап — восстановление народного хозяйства (из текста следовало, что он охватит 1994–1995) предполагал в качестве приоритета создание и упрочение институтов, способствующих развитию предпринимательства и конкуренции. На нем намечалось осуществить массовую приватизацию, добиться эффективного функционирования финансового рынка, в основном реформировать социальную сферу. К концу этапа доля госсектора в производстве не должна была превышать 40% (в торговле — не более 10), предполагалось оживление производственной активности и достижение докризисного уровня ВВП. На третьем этапе, который по логике документа должен был наступить после 1995 г., прогнозировался экономический рост, составляющий не менее 3–4% в год; опережающий темп экспорта продукции высокой степени готовности, норма накопления ВВП — не менее 15%. Документ представляет исключительный интерес с точки зрения оценки способности правительства прогнозировать последствия своих действий.