Местная администрация
Шрифт:
Модель совмещения обязанностей главы местного представительного и исполнительного органов в лице главы муниципального образования
В конце прошлого века в России доминировал способ совмещения обязанностей главы местного представительного и исполнительного органов в лице главы муниципального образования. В 1995—2000-х годах установилась система организации местного самоуправления, в рамках которой глава муниципального образования являлся одновременно и главой местной администрации. Такой способ
Сильной стороной совмещения постов главы представительной и исполнительной власти являлась определенная политическая и организационная самостоятельность главы администрации в отношениях с государственной властью и представительным органом местного самоуправления. Политическая и организационная самостоятельность главы администрации была связана с процедурой его избрания населением как главы муниципального образования. Глава муниципального образования получает мандат доверия непосредственно от населения, в силу этого он имел большую независимость в решении вопросов муниципального образования во взаимодействии с государственными органами.
Главными из недостатков совмещения постов являются:
• непрофессионализм выборного руководителя в вопросах организации местной администрации и муниципальной службы и современного эффективного научного управления;
• слабость контроля за главой муниципального образования, который обладал чрезвычайно широкими полномочиями;
• оперативная загруженность главы муниципального образования заслоняла вопросы стратегического развития муниципального образования и снижала эффективность управления.
Федеральные законы, принятые до 2000 года в сфере местного самоуправления, предоставляли возможности населению и депутатам местного самоуправления избирать и использовать в муниципальных образованиях другие формы формирования исполнительных органов, помимо совмещения постов, искать более эффективные пути. Например, в Воронежской области в 1998 г. распространилась практика найма на должность главы районной администрации по контракту. Наемный управляющий утверждался депутатами местных представительных органов.
Но, в масштабах огромной страны, с различными историческими, этническими и прочими традициями, иные способы и организационные модели местного самоуправления, помимо совмещения постов в лице главы муниципального образования, использовались в регионах России крайне редко. Господствовало единообразие совмещения высшей представительной и исполнительной власти в муниципальных образованиях.
Модели организации взаимодействия главы муниципального образования – мэра и депутатов
1. «Сильный мэр – депутаты представительного органа (Совет)»
Мэр:
• избирается населением,
• обладает правом вето на решения Совета,
• председательствует на заседаниях и подписывает акты Совета,
• единолично руководит администрацией, формирует ее состав. Баланс сил мэр – Совет заключается в том, что в качестве противовеса полномочиям мэра Совет наделен правом преодоления
запрета мэра квалифицированным большинством голосов депутатов.2. Сильный Совет – слабый мэр:
Совет контролирует исполнительную власть.
Мэр: – избирается из депутатов Совета,
• подконтролен и подотчетен Совету, не имеет права вето,
• обязан получить согласие Совета на назначение и увольнение высших должностных лиц администрации,
• обязан получить согласие Совета на принятие определенных нормативных правовых актов.
3. «Мэр – общее собрание» («Староста – сход»)
Данная модель применяется в малых поселениях.
• Функции представительного органа осуществляет все население.
• Староста – выборное лицо.
• Исполнительские функции может выполнять бухгалтер (казначей).
Способы формирования исполнительных органов местного самоуправления в мировой практике разнообразны. С учетом специфики муниципальных образований, особенностей исторического развития различных стран и территорий, выделяются следующие основные способы формирования исполнительных органов местного самоуправления:
1. Избрание главы исполнительного органа непосредственно населением. Примером таких выборов является Португалия – главой исполнительного органа местного самоуправления становится лидер партии, победившей на выборах в данном муниципалитете.
2. Избрание из состава местного представительного органа руководства исполнительного органа:
• единоличное избрание – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа. Данная практика формирования исполнительных органов существует в Австрии, Германии и т. д.
• коллегиальное избрание – из состава местного представительного органа выбирают главу исполнительного органа и его заместителей, руководителей основных подразделений муниципальной администрации. Коллегиальным способом формируется руководство исполнительных органов в Италии, Швеции, Голландии и т. д.
Достоинства избрания руководства муниципальной службы населением заключаются в высоком уровне доверия избранной власти, большой степени независимости в управленческих решениях, оперативности руководства.
Главные недостатки избрания руководителей органов исполнительной власти населением: непрофессионализм избранных в управлении, слабый внешний контроль, незнание эффективных технологий управления.
3. «Комиссионный способ» – создание комиссий из числа депутатов местного представительного органа. Комиссии выполняют представительские и исполнительские функции, являясь одновременно одной из комиссий представительного органа и исполнительным аппаратом. Комиссионная система формирования исполнительных органов применяется в некоторых городах США: постоянные комиссии формируются из членов городского совета, численностью от трех до семи человек, комиссии занимаются исполнительской работой.