Реформа административной ответственности в России

Во многом такой порядок (хотя и при наличии Конституции и формальном разделении законодательной, исполнительной и судебной властей) был воспроизведен и административной-командной системой в СССР. Так, в советский период многие десятилетия органы государственного управления общей компетенции (Совнарком, а позднее Совмин РСФСР и исполнительные комитеты областных и краевых советов народных депутатов) своими подзаконными декретами и постановлениями устанавливали правовые основания административной ответственности. Милиция и отраслевые органы управления осуществляли контроль и выявляли нарушения. Административные комиссии исполкомов, та же милиция и те же отраслевые органы управления налагали взыскания и они же, как правило, их исполняли [58] . В условиях СССР такая практика преимущественно подзаконного правового регулирования в отношении установления и применения мер административной ответственности сохранялась вплоть до принятия в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях.

58

См., напр.: СУ РСФСР. 1921. № 52. Ст. 310; 1922. № 48. Ст. 603; 1931. № 17. Ст. 186 и проч.

Может быть, для сословной Российской империи, только в 1861 г. отказавшейся от рабского крепостного права, и позднее для СССР, где разделение властей в условиях «классового противостояния» реально заменялось всевластием КПСС, было допустимо и объяснимо превалирование в толковании, регулировании и реализации административно-деликтных норм и отношений полицейской (милицейской) принудительно-карательной составляющей. Однако для современной РФ, конституционно ориентированной на формирование правового государства и гражданского общества, такое доминирование в характеристике института современного права феодального по сути признака, отражающего преобладание интересов государства над правами граждан, является, на наш взгляд, архаичным и неестественным.

В условиях закрепленного в декабре 1993 г. Основным законом и реализуемого на практике последние 25 лет в РФ разделения властей конституционно-обусловленная обязанность органов исполнительной власти и их должностных лиц состоит прежде всего в соблюдении и исполнении (наравне с гражданами) положений и требований Конституции и федеральных законов [59] .

Таким образом, важнейшей содержательной составляющей механизма административной ответственности в правовом государстве являются исполнительно-охранительная и предупредительно-воспитательная задачи деятельности органов исполнительной власти в административно-деликтной сфере, а не принуждающе-карательная функция, заимствованная из арсенала уголовно-правовых средств судебной власти, защита законного порядка и прав граждан, а не защита государственной власти от граждан, что в значительной мере было характерно для царской и советской России.

59

См. ст. 3, 4,10,46, 77, 85,114, 115,125 Конституции РФ.

Ключевым в классическом толковании содержания и соответственно определения юридической ответственности теоретики права считают понятие «правонарушение». Правонарушение – это одно из тех социальных явлений, которые представляют исключительный интерес для теоретического и практического правового сознания. «С тех самых далеких времен, когда в раннеклассовых обществах зародилось право, появился и его неразлучный спутник – правонарушение. Правонарушение – это не просто антисоциальное действие или бездействие (поведение) лица, а наиболее вредное антиобщественное поведение, запрещенное правом. Общим признаком правонарушения является его свойство порождать юридическую ответственность, т. е. различные неблагоприятные последствия для правонарушителя: физические, имущественные, моральные и иные страдания, ущемления. Именно правонарушение является основой для наступления юридической ответственности» [60] . Для большинства ученых-административистов также не вызывало и не вызывает сомнений, что именно проступок порождает административную ответственность в виде наступления определенных негативных последствий для тех, кто не исполняет либо недобросовестно исполняет требования, предписания и запреты административно-правовых норм.

60

Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2002. С. 536–538.

Административное правонарушение – первопричина соответствующей правовой реакции в виде различных мер административной ответственности со стороны общества и государства. С этой административно-правовой аксиомой нельзя не согласиться.

Тем не менее еще в 2002 г., сразу после вступления в силу КоАП РФ, проф. Ю.М. Козлов, критически оценивая недосказанности и идеологическую советскую предначертанность, а также отмеченную нами упрощенность имеющихся в науке административного права теоретических характеристик института административной ответственности, в своей вступительной статье к первому комментарию нового российского КоАП риторически вопрошал: «Это может звучать достаточно наивно, но трудно удержаться, чтобы не задаться вопросом… что является исходным – административное правонарушение или административная ответственность? Как ни странно, по этому поводу время от времени возникают дискуссии. Однако законодатель их не замечает либо наука административного права не нашла достойные пути их доведения до его сведения…».

Содержащиеся в приведенном высказывании Ю.М. Козлова упреки в адрес законодателей, принявших в декабре 2001 г. не самую, может быть, удачную на тот момент редакцию нового российского КоАП, представляются нам недостаточно справедливыми и обоснованными. Ведь именно наука отечественного административного права за многие десятилетия так и не смогла сформулировать четких дефиниций административной ответственности и определить понятие этого общего комплекса норм и отношений в связи с административными правонарушениями. Для понимания теоретической сути административной ответственности, как и юридической ответственности в целом (в отличие от иных форм социальной ответственности – моральной, политической, организационной, общественной, партийной и т. д.), принципиально важно учитывать и не забывать, что «она всегда оценивает прошлое. Это ответственность за противоправные действия (или бездействие), которые уже произошли» [61] .

61

Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 543.

В гносеологическом и лингвистическом смысле вполне логичным представляется использование в наименовании рассматриваемой нами подотрасли административного права термина «деликтное» (от лат. delict — нарушение закона, правонарушение [62] ).

Как уже было сказано, аксиомой теории юридической ответственности считается именно первичность правонарушения как основание для ее наступления. При этом то, что деликтами в теории советского права, причем для исключительно формальной терминологической индивидуализации (т. е. для простоты восприятия), стали именовать только гражданские, договорно-имущественные правонарушения – в отличие от «проступков» как нарушений норм административного права и дисциплинарных служебных нарушений, а также «преступлений» как нарушений норм уголовного права, – в данном случае принципиального содержательного значения не имеет.

62

См.:словарь.

Во всех названных случаях рассматриваются и подразумеваются лишь разновидности одного и того же – нарушения закона (или правонарушения). Такая условно-формальная классификация применительно к различным видам нарушений норм гражданского, административного и уголовного законодательства традиционно сохранилась и в современной российской юридической науке. А поэтому не менее логичным представляется нам употребление наименования «административно-деликтное право» вместо строго русскоязычного, но абсолютно неблагозвучного в подобной интерпретации наименования «административно-нарушительное право».

В современной научной и учебной литературе по административному праву при характеристике сферы административной ответственности заимствованные из классической для юриспруденции латыни термины «административные деликты», «административно-деликтное право», «административно-деликтные отношения», «административно-деликтное законодательство», «административная деликтоспособность», «административная деликтология» в различных вариантах их понимания и толкования употребляются в последние десятилетия многими учеными-административистами [63] .

63

См., напр.: Бахрах Д.И. Административная ответственность. М., 1999; Бельский К.С. Полицейское право. Лекционный курс. М., 2004; Дмитриев Ю. Л., Полянский И.Л., Трофимов Е.В. Указ. соч. С. 334; Круглов В Л., Попов Л.Л. Административно-деликтное право: учеб, пособие. М., 2005; Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Указ, соч.; Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Гос-во и право. 1994. № 8–9. С. 52–65; Шатов С.А. Административная юрисдикция. СПб., 2008 и др.

Важным аргументом для признания административно-деликтного права самостоятельной подотраслью административного права является и специфический межотраслевой (универсальный) характер применения механизма административной ответственности.

Как известно, нормы административно-деликтного права предусматривают возможность привлечения к административной ответственности за нарушение не только требований административно-правовых норм, но и норм многих других отраслей и подотраслей права – конституционного, избирательного, бюджетного, налогового, трудового, жилищного, земельного, экологического и ряда других. Например, меры административной ответственности применяются

– за нарушение избирательных прав граждан и другие нарушения норм государственного права;

– нецелевое использование бюджетных средств и другие нарушения норм бюджетного законодательства;

– нарушение сроков представления налоговой декларации и другие нарушения норм налогового законодательства;

– необоснованный отказ в заключении коллективного договора и другие нарушения норм трудового законодательства;

– нарушение правил содержания и ремонта жилых помещений и другие нарушения норм жилищного законодательства;