Реформа административной ответственности в России

В целом принятие в начале 1980-х годов сначала Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и КоАП РСФСР стало важной этапной вехой в развитии института административной ответственности и его полноценного законодательного оформления на основе концепции комплексного регулирования в едином акте материальными и процессуальными нормами административного права как оснований, так и процедурного порядка применения уполномоченными юрисдикционными субъектами мер административной ответственности за проступки.

Подобный подход к законодательному регулированию административной ответственности на практике доказал свою эффективность, что не только обеспечило достаточно стабильный период существования правового механизма рассматриваемого вида юридической ответственности в условиях последнего десятилетия существования СССР, но и позволило сохранить его (хотя и с существенными коррективами в условиях кардинального реформирования экономики и системы государственного управления после 1991 г.) еще на целое десятилетие уже после распада советского государства, в условиях сложного переходного этапа российских политических и экономических реформ 1990-х годов [98] .

98

Подробнее о первой кодификации административно-деликтного законодательства см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 80–91, 225–229, 248–253 и др.; Его же. Этапы развития института административной ответственности в СССР // История гос-ва и права. 2011. № 18. С. 36–41.

КоАП РСФСР одновременно стал и законодательным фундаментом для возможности признания уже в 1984 г. факта формального преобразования института административной ответственности в полноценную подотрасль тогда еще советского административного права.

Учитывая отмеченную нами донорскую функцию развития системы законодательства в стимулировании традиционно запаздывающего развития системы права, КоАП РСФСР оформил и легализовал для науки административного права сразу нескольких новых, но вполне уже сложившихся институтов административно-деликтного права (пусть тогда и без признания их институционального статуса в рамках этой новой подотрасли).

После десятилетней неразберихи 1990-х годов в административно-деликтном регулировании постсоветской РФ в декабре 2001 г. была осуществлена вторая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях в виде КоАП РФ.

Прежде всего, КоАП РФ вновь обеспечил упорядочение и единство массива материальных и процессуальных норм об административной ответственности как законодательной основы подотрасли административно-деликтного права. Структура КоАП РФ по аналогии с КоАП РСФСР воспроизвела те же пять разделов и 32 главы. Вместе с тем отличием двух кодексов стало прежде всего объединение в первый раздел «Общие положения» КоАП РФ важнейших концептуальнотеоретических положений общего характера, предваряющих массив конкретных составов административных правонарушений.

Как известно, именно раздробленность по разным разделам норм концептуального характера (частично в разд. I, частично в Общей части разд. II) называлась ведущими теоретиками советского административного права одним из главных недостатков КоАП РСФСР 1984 г. [99] Учтя эту методологическую ошибку предшественников, разработчики проекта постсоветского КоАП РФ объединили весь общеконцептуальный нормативный материал в четыре главы разд. I «Общие положения». В этом разделе был отражен современный подход к характеристике отечественного законодательства об административных правонарушениях, в том числе:

99

См., напр.: Козлов Ю.М. Вступительная статья // Коммент. к Кодексу Рос. Федерации об адм. правонарушениях. М., 2002. С. 57–58 и др.

– сформулированы соответствующие положениям Конституции РФ задачи законодательства РФ об административных правонарушениях;

– определены предметы ведения РФ в области административно-деликтного законодательства;

– распространен на сферу административной ответственности принцип презумпции невиновности;

– обновлена и осовременена терминология Кодекса, в котором, в частности, административные взыскания были переименованы в административные наказания;

– переработана и уточнена система административных наказаний за счет исключения для граждан наказания в виде исправительных работ, для должностных лиц – в виде дисквалификации и т. д.

После восстановления в 1992 г. в постсоветской РФ частной собственности и активного введения новыми отраслевыми федеральными законами (параллельно с продолжавшим действовать КоАП РСФСР) штрафных санкций для коммерческих организаций виды субъектов административных правонарушений в КоАП РФ 2001 г. вновь были дополнены юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Раздел II «Особенная часть» объединил все составы административных правонарушений и санкции за их совершение. При этом в отличие от 10 глав Особенной части КоАП РСФСР в новом кодексе данный раздел был структурирован на 17 глав в составе 402 статей (по сравнению со «скромными» 153 статьями Особенной части КоАП РСФСР). В соответствии с общими концептуальными подходами итоговой редакции Кодекса к формированию Особенной части ее структура и содержание были построены одновременно по трем критериям (или признакам): тематическому, отраслевому и предметному. На основании этих критериев все составы правонарушений в Особенной части Кодекса сгруппировали по 17 блокам норм.

Наибольшее число составов было классифицировано по тематическому критерию (признаку) и сгруппировано в общие главы по семи темам, включающим нарушения:

1) политических и экономических прав граждан (гл. 5);

2) посягающие на социальные права граждан, включая охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие и общественную нравственность (гл. 6);

3) в области охраны собственности (гл. 7);

4) правил осуществления предпринимательской деятельности (гл. 14);

5) посягающие на институты государственной власти (гл. 17);

6) против порядка управления (гл. 19);

7) посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (гл. 20).

По отраслевому критерию (признаку) оказались сформированы составы шести глав Особенной части. Эти блоки норм сформулировали составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение в таких отраслях экономики, как:

1) охрана окружающей природной среды и природопользование (гл. 8);

2) промышленность, строительство и энергетика (гл. 9);

3) сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель (гл. 10);

4) транспорт (гл. 11);

5) связь и информация (гл. 13);

6) финансы, налоги и сборы, рынок ценных бумаг (гл. 15).

По предметному критерию (признаку) были выделены четыре главы, содержащие составы по следующим группам нарушений:

1) правил дорожного движения (гл. 12);

2) таможенных правил (гл. 16);

3) правил пересечения государственной границы и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ (гл. 18);

4) правил воинского учета (гл. 21).

Раздел III «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» определил систему субъектов административной юрисдикции и подведомственность этим субъектам дел по конкретным составам административных правонарушений. При этом по сравнению с аналогичной гл. 16 КоАП РСФСР «Подведомственность дел об административных правонарушениях» перечень субъектов административной юрисдикции в которой составлял 26 видов органов и должностных лиц, гл. 23 разд. III КоАП РФ расширила перечень таких субъектов также почти в 2,5 раза – до 61.