Реформа административной ответственности в России

– использование земель не по целевому назначению и другие нарушения норм земельного законодательства;

– сокрытие или искажение экологической информации и другие нарушения норм природоохранного законодательства и т. д.

Эти универсальная особенность и межотраслевой характер охранительно-восстановительной функции административной ответственности (обусловленной совершением административно наказуемых нарушений обязательных правил поведения в различных областях и сферах правового регулирования) существенно отличают административно-деликтное право от подавляющего большинства других институтов и подотраслей административного права.

С позиций теории права, как известно, принципиально важным для структурного и содержательного обособления отрасли или подотрасли является предметное единство норм, объединяемых той или иной отраслью или подотраслью права и оформленных в самостоятельную отрасль или подотрасль законодательства. В связи с этим еще в 1988 г. один из самых авторитетных теоретиков советского административного права Б.М. Лазарев при характеристике сферы административной ответственности в контексте рассмотрения проблем соотношения материальных и процессуальных норм отмечал, что в этой сфере законодательство неслучайно объединяет и те и другие нормы: во-первых, о составах правонарушений; во-вторых, об органах (должностных лицах), правомочных решать дела об административных правонарушениях (с указанием круга дел, подведомственных каждому из них), и, наконец, в-третьих, о порядке производства по делам об административных правонарушениях и исполнении постановлений по этим делам. Обусловлено это тем, что нормы всех трех групп, обладая относительной самостоятельностью, базируются на общих предписаниях, интегрирующих эти нормы в единую отрасль законодательства – законодательство об административных правонарушениях [64] .

64

См.: Управленческие процедуры / под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 12.

В рамках такого предметного единства норм административно-деликтного права материальные нормы закрепляют понятие, систему и виды административных правонарушений, понятие и виды мер административной ответственности, а также компетенцию органов административной юрисдикции, а процессуальные нормы – процессуальную подведомственность дел о конкретных правонарушениях конкретным субъектам административной юрисдикции, а также порядок производства и исполнения решений по делам об административных правонарушениях в целях реализации административной ответственности и обеспечения неотвратимости наказания за совершенные административные правонарушения [65] .

65

Подробнее см.: Салищева Н.Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Адм. право и процесс. 2014. № 9. С. 9–22; Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 133–181; Его же. Административно-деликтное право… С. 128–175.

Именно наличие тесной предметной взаимосвязи и взаимозависимости содержательного структурирования теории административной ответственности и практики оформления ее законодательного регулирования единым кодифицированным массивом как материальных, так и процессуальных норм в КоАП РСФСР и КоАП РФ доказывает правомерность объединения всех названных норм в подотрасль административно-деликтного права.

Процессуальной частью подотрасли административно-деликтного права являются институт производства по делам об административных правонарушениях и институт исполнения решений по делам об административных правонарушениях. Нормативно-правовую основу этих процессуальных институтов административно-деликтного права составляют разд. IV и V действующего КоАП РФ.

В современной правовой теории в качестве одного из главных показателей степени развития конкретных отраслей или подотраслей права признаётся и рассматривается мера их процессуализированности [66] .

В отечественном правоведении многие десятилетия начиная с 1930-х годов административный процесс отождествлялся только с производством по делам об административных правонарушениях и порядком применения мер административной ответственности, а в 1980-е годы в части массива своих процедурных норм «именно КоАП РСФСР олицетворял собой административно-процессуальную отрасль советского законодательства» [67] .

66

См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2002. С.431.

67

См.: Концепция развития административного законодательства / Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Казанцев Н.М. и др. // Концепции развития рос. законодательства. М., 2004. С. 409.

Задачи идентификации отраслевой теорией права и легализации законодательством отдельных составных частей процессуального блока административно-правовых отношений объективно назревали еще в советский период. Однако и тогда, и сегодня практическая потребность в научном упорядочении и законодательном оформлении различных административных процедур наталкивалась на непреодолимое препятствие – а именно различие мнений и противоречия в концептуальных подходах ученых-административистов к определению и пониманию административного процесса, его содержанию и внутреннему структурированию.

При непредвзятой оценке различных научных позиций в отношении характеристики административного процесса (и его широкой «управленческой», и узкой «юрисдикционной», и других версий) обращает на себя внимание тот неоспоримый факт, что все ученые-процессуалисты при обосновании необходимости предметного и структурного обособления своих версий административного процесса привязывают его прежде всего к производству по делам об административных правонарушениях – единственному среди всех имеющихся сегодня и общепризнанных в административно-правовой науке видов процедур в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, который в гораздо большей мере, чем все другие виды административных процедур, подпадает под классическое определение процесса в теории права.

При этом производство по делам об административных правонарушениях как разновидность юридического процесса существенно отличается от «классических» уголовного и гражданского судопроизводства, где в качестве единственного субъекта рассмотрения дел о соответствующих нарушениях и спорах выступает суд, а регулирование процедур рассмотрения дел осуществляется исключительно процессуальными нормами.

Специфика же административно-деликтного процесса обусловлена множественностью субъектов административной юрисдикции. Причем перечень этих субъектов и их полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях не могут, на наш взгляд, рассматриваться и регулироваться в отрыве ни от материальных норм о составах правонарушений и санкциях за их совершение, ни от процессуальных норм, регламентирующих производство по делам об этих правонарушениях.

Объяснение этому видится нам в концептуальной важности для административно-деликтного права блока норм о субъектах административной юрисдикции, который является своеобразной цементирующей связкой соответствующих материальных и процессуальных институтов этой подотрасли административного права [68] . Более того, если следовать традиционному определению и толкованию в теории права понятий материальных и процессуальных норм, названные специфические административные правовые положения можно охарактеризовать как по-своему уникальные в силу наличия и сочетания в них формальных материальных и процессуальных признаков и тех и других норм.

68

Именно поэтому при разработке в конце 1990-х годов проекта КоАП РФ (как и до этого в КоАП РСФСР) этот особый блок норм был концептуально структурирован после материальных норм Общей и Особенной частей и перед процессуальными разделами этого кодекса.

Так, еще в 1960-е годы в советской юридической науке активно дискутировалась тема об особом характере такого рода специфических правовых норм, которые, с одной стороны, содержат те или иные характеристики полномочий, т. е. одновременно прав и обязанностей органов, должностных лиц и судов (причем не только в административном, но и в гражданском и уголовном процессах), а с другой – определяют процессуальную подведомственность или подсудность тех или иных дел конкретным органам управления, их должностным лицам и судам.

Теория советского уголовного и гражданского процесса традиционно ориентировалась на отнесение таких норм к процессуальным, а не к материальным [69] . Однако в административно-правовой теории эти нормы чаще всего относились к материальному административному праву, хотя отдельными учеными трактовались также и как организационные [70] , и как специальные компетенционные нормы (или нормы о компетенции) [71] .

69

См., напр.: Советский уголовный процесс: учебник. 4-е изд., испр. и перераб. М., 1962. С. 19.

70

Деление норм административного права применительно к сфере регулирования юрисдикционных отношений на материальные, организационные и процессуальные впервые было предложено Н.Г. Салищевой в 1970 г. в монографии «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» (С. 17).

71

Этот термин, в частности, использовал и обосновывал в своих работах Б.М. Лазарев. См., напр.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 14–15,17-18, 26–27 и др.