Реформа административной ответственности в России

Соотнесение друг с другом понятий «право» и «закон» – традиционно одна из наиболее важных и интересных для исследования теоретических и практических проблем правоведения. Система права складывается из отраслей, подотраслей права, правовых институтов, различных взаимосвязанных между собой блоков норм. Система законодательства (в узком смысле) складывается из нормативно-правовых актов и их структурных подразделений. С позиций общей теории права важным поэтому является вопрос о том, как и какие системные элементы права находят свое выражение в системных элементах законодательства, т. е. речь идет о количественном и структурном отображении права в реальном законодательстве [82] .

82

Подробнее см.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 444–445 и др.

В постсоветской науке административного права общепризнано, что развитие и реформа этой важнейшей отрасли российского публичного права и законодательства продолжается, поэтому формирование в ее структуре новых подотраслей еще не закончено. За прошедший с начала 1990-х годов период ряд административно-правовых институтов фактически «переросли» формат правовых институтов и стали соответствующими подотраслями административного права [83] .

Генерирование новых институтов и подотраслей в структуре современного административного права России как важнейшей отрасли отечественного публичного права имеет объективный характер. Такая оценка находит подтверждение и в работах представителей других направлений правоведения, прежде всего той же теории права. Одним из важнейших условий, характеризующих уровень развития и структурного обособления подотраслей и отраслей права, теоретики права традиционно называют наличие и степень их систематизированного законодательного оформления. Чаще всего при этом имеется в виду, насколько полно тот или иной предметно единый содержательный блок внутренней структуры и системы права (подотрасль или отрасль права) нашел свое кодифицированное отражение и закрепление в системе действующего законодательства [84] .

83

См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 64–65; Бельский К.С. Указ, соч.; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Указ. соч. С. 58–64; Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М., 2003; Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Указ. соч. С. 17–18, 82; Панова КВ. Административно-процессуальное право России. М., 2012; Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис…. д-ра юрид. наук. М., 2004; Терещенко Л.К. Концепция развития законодательства в сфере информации и информатизации // Концепции развития рос. законодательства. М., 2004. С. 316–333; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001; Концепция развития административного законодательства… С. 400–520; Служебное право (государственная гражданская служба) / под ред. И.Н. Барцица. М., 2007; Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития рос. законодательства. С. 761 и др.

84

Подробнее см., напр.: Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 1999; Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 444–445; Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2001. С. 203–205; Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. Тема 11 и др.

Именно кодификация массива норм соответствующей отрасли или подотрасли законодательства (обычно в форме кодекса) завершает процесс выделения (обособления) новой отрасли или подотрасли в системе права. Гражданское, уголовное, налоговое, бюджетное, таможенное право и другие отрасли и подотрасли в системе права и соответствующие кодексы в системе действующего российского законодательства служат тому наглядным примером и доказательством.

В связи с этим представляется вполне правомерным вывод, что трансформация административной ответственности из правового института в самостоятельную комплексную подотрасль административного права фактически началась в отраслевой науке уже давно, еще с конца 1970-х годов – а именно с момента инициирования назревавшего несколько десятилетий в практике правового регулирования административной ответственности законодательного оформления всех основных норм этого института еще советского административного права в кодифицированную полноценную подотрасль административного законодательства СССР.

Такими существенно важными и этапными для сферы правового регулирования административной ответственности событиями стало сначала принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее – Основы), а затем и принятие Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г. КоАП РСФСР – первого в истории российского права кодифицированного законодательного акта в административно-деликтной сфере.

Не останавливаясь здесь подробно на содержании названных актов и их общей позитивной роли в контексте истории развития в целом советского административного права и законодательства, тем не менее особо подчеркнем следующее. Союзные Основы и КоАП РСФСР стали, по сути, первым для отечественного административного права примером и опытом общеконцептуального и предметного совмещения подотрасли в системе административного права и подотрасли в системе административного законодательства. Произошло это после продолжавшейся до того десятилетиями практики хаотического и бессистемного принятия многочисленных и разрозненных союзных и республиканских законодательных и подзаконных актов административно-правового характера без какой-либо взаимосвязи и корреляции их чаще всего политически и идеологически ангажированного содержания с положениями теории административного права.

Таким образом, начало 1980-х годов для административного права и законодательства можно считать закатом советской эпохи доминирования политики (т. е. партийной идеологии) применительно к сфере административно-деликтного регулирования и начальным этапом возрождения правовой идеологии в законодательном механизме административной ответственности, начавшем свое оформление еще в конце XIX в.

Как известно из истории, советское право конца 1930-х годов официально определялось тогдашним «главным юристом» – генеральным прокурором СССР А.Я. Вышинским – как «совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся…Право – совокупность или система… законов, имеющих своим назначением заботу о подчинении членов общества… господствующим в данном обществе классовым интересам» [85] . В основу такой идеологизированной трактовки было заложено отождествление большевиками понятий «право» и «законодательство». Тем самым на многие десятилетия (а именно вплоть до начала 1980-х годов) роль права в СССР была низведена до состояния полностью подчиненного Коммунистической партии и ее решениям законодательного инструмента одностороннего властно-приказного идеологического характера в регулировании общественных отношений. Такое отождествление права и законодательства означало, что право не обладает никакими объективными свойствами или специфическими принципами, с помощью которых можно выявить недостатки действующего законодательства. Такой некритический, апологетический подход отвергал саму возможность различения, сопоставления, а тем более противопоставления права и законодательства [86] .

85

См.: Основные задачи науки советского социалистического права. М., 1938. С. 37.

86

Подробнее см., напр.: Кудрявцев В.Н., Лукаьиева Е.А. Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989. С. 9; Нерсесянц В.С. Указ. соч. С. 171–184 и др.

Однако право в своем самом широком, «естественном» смысле и понимании является формализованным носителем нравственных начал человеческих отношений, этических и моральных норм поведения людей, обычаев семейных отношений и делового оборота, а также, естественно, базисным источником для писаных правил поведения. При этом многовековая история современной цивилизации наглядно свидетельствует, что единственным практическим путем эволюции и главным стимулом поступательного развития права является развитие и совершенствование законодательства. Таким образом, объективно уже давно в качестве важнейших источников и объектов исследования для правоведения выступают диктуемые жизнью законодательные новации. Вместе с тем в условиях любого цивилизованного государства теория права, юридическая наука традиционно выступает критиком и главным оценщиком действующих законодательных предписаний власти, предлагая при этом свои обоснованные предложения и рекомендации по корректировке и развитию системы законодательства.

В связи с этим ошибочными и опасными являются как недооценка роли теории права в критическом осмыслении и позитивном влиянии на развитие законодательства, так и низведение самих законов до роли послушного инструмента в руках субъектов государственной власти, реализующих в законодательных нормах без оглядки на науку свои идеологические догмы или конъюнктурные политические задачи.

Вместе с тем позитивную и важную стимулирующую роль законодательства для поступательного развития права следует также рассматривать как неоспоримый фактор влияния (и соответственно взаимозависимости и прямой связи) «права» и «закона». Обусловлен этот реально действующий веками фактор тем, что, в отличие от гораздо более динамичного процесса законотворчества, праву объективно свойственно «запаздывание, медлительность… Многочисленность связей в системе права не позволяет ее оперативно перестраивать, даже при радикальных переменах остаются реликты предыдущего правового состояния» [87] .

87

См.: Венгеров А.Б. Указ. соч. С. 437–438.

Вплоть до 1950-х годов не только в правоведении серьезно не исследовались проблемы теории административной ответственности, но и административно-деликтное законодательство в СССР в позитивном смысле практически не развивалось (если не считать действовавшего с 1931 г. в РСФСР Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке [88] , а также принимавшихся позднее отдельных разрозненных норм о мерах административного принуждения в союзных и республиканских актах по конкретным вопросам регулирования деятельности различных отраслей государственного управления).

88

СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.

Однако в условиях «либерализации» после прихода к власти Н.С. Хрущева в юридической литературе начинается достаточно активное публичное обсуждение проблем обеспечения законности, контроля в государственном управлении и юридической защиты прав граждан в этой сфере, механизма административного принуждения и административно-юрисдикционной практики. По этим темам после 1950 г. защищаются диссертации и публикуются статьи и монографии С.Г. Березовской, В.А. Власова, И.И. Карпеца, Ю.М. Козлова, Т.И. Козыревой, Б.М. Лазарева, А.Е.Лунева, Н.И. Побежимовой, В.И. Поповой, Л.М. Розина, Е.В. Шориной, О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и других ученых-административистов [89] .

89

См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении: дис…. канд. юрид. наук. М., 1951; Карпец И.И. Административные комиссии при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся. М., 1954; Козлов Ю.М. Разрешение жалоб и заявлений в органах советского государственного управления. М., 1955; Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. М., 1957; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Побежимова Н.И. В.И. Ленин о государственном контроле в социалистическом обществе // Сб. аспирант, работ. М., 1970; Розин Л.М. Государственные инспекции и их место в государственном аппарате: дис…. канд. юрид. наук. М., 1952; Шорина Е.В. Административно-правовые способы охраны социалистической собственности: дис…. канд. юрид. наук. М., 1953; Якуба О.М. Вопросы административной ответственности в свете дальнейшего укрепления социалистической законности//Правоведение. 1959. № 3.

Параллельно активизируется (причем не без учета властью отдельных из публично обсуждавшихся учеными в юридической литературе практических рекомендаций) и законотворческая деятельность, достаточно адекватно реагирующая в условиях хрущевской оттепели на изменение общественного правосознания и государственных приоритетов в направлении развития мало востребованного ранее более цивилизованного правового и процедурного механизма ответственности за административные правонарушения.

Так, в конце 1950-х – начале 1960-х годов с целью повышения эффективности мер административной ответственности в отношении отдельных наиболее серьезных проступков появляются сразу несколько указов Президиума Верховного Совета РСФСР [90] . Принимаются также и другие акты Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, направленные как на уточнение действующей системы мер административных взысканий, так и на упорядочение порядка их применения [91] . Важнейшим из профильных актов об административной ответственности того периода стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который упорядочил процедуры применения основного и наиболее распространенного вида административных взысканий и впервые за советскую историю систематизировал нормы о видах и полномочиях субъектов административной юрисдикции.

90

Это указы от 12 сентября 1957 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию»; от 19 декабря 1959 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство»; от 4 мая 1961 г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни»; от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» и др.

91

Напр.: Постановление Совета Министров РСФСР от 12 января 1960 г. «О порядке взимания штрафов с колхозов, совхозов, промышленных, транспортных и хозяйственных организаций и их руководителей за уклонение от участия в дорожных работах, а также денежных взносов взамен участия в дорожных работах»; Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 г., утвердивший Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 апреля 1962 г. «О применении мер воздействия за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции и народного дружинника».

Такая долгожданная законодательная активность советского государства в административно-деликтной сфере стимулировала, в свою очередь, и научные исследования по теории административной ответственности, административно-юрисдикционным процедурам и путям совершенствования профильного законодательства. В связи с этим в 1960-е и 1970-е годы в науке административного права, наряду с уже названными выше учеными, появилось много новых исследователей (Д.Н. Бахрах, И.А. Балаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Б.Б. Хангельдыев, А.П. Шергин и другие), которые благодаря своим новационным работам по развитию в СССР административно-деликтной, юрисдикционной и административно-процессуальной сфер правового регулирования [92] стали широко известны и достаточно быстро заработали себе профессиональный научный авторитет.

92

См.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Его же. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: дис… д-ра юрид. наук. М., 1972; Балаган И.А. Теоретические проблемы административной ответственности по советскому праву: дис… д-ра юрид. наук. М., 1971; Его же. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970; Еропкин М.И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве: дис…. д-ра юрид. наук. М., 1968; Попов Л.Л., Шергын А.П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушение общественного порядка // Сов. гос-во и право. 1974. № 8. С. 18–24; Их же. Государство, гражданин, ответственность. М., 1975; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Его же. Административно-процессуальное право. М., 1972; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Хангельдыев Б.Б. Основы кодификации советского административного права (опыт систематизации норм по институту административной ответственности): дис…. д-ра юрид. наук. М., 1970; Якуба О.М. Административная ответственность по советскому административному праву в свете дальнейшего укрепления прав личности: дис…. д-ра юрид. наук. Харьков, 1964 и др.