Реформа административной ответственности в России

Как представляется, предложенная административно-правовой наукой и законодательно оформленная с 1984 г. концепция предметного единства кодифицированного комплекса материальных и процессуальных норм об административной ответственности, реализованная в КоАП РСФСР и позднее воспроизведенная в КоАП РФ, вполне себя оправдала.

В таких условиях попытки отдельных теоретиков «единого» административного процесса механически разобщить материальные и процессуальные административно-деликтные нормы, включив последние в общеотраслевой кодифицированный административно-процессуальный кодекс – и это при отсутствии до настоящего времени каких-либо общепризнанных концептуальных наработок в теории по определению и обоснованию содержательного структурирования существующих в сфере исполнительно-распорядительной деятельности видов административного процесса, – являются явно непродуктивными и вредными как для перспектив развития административно-правовой науки, так и для законодательной и правоприменительной практики. Ведь, следуя тенденциям фетишизации идеи самодостаточного существования административного процесса, мы можем вернуться в 1970-е, застойные годы, когда отдельные советские правоведы вполне серьезно говорили о том, что «административно-правовые формы индивидуальных дел, возникающих в сфере управления, не зависят от конкретного материального содержания этих дел» [72] . При этом практика издания единых институциональных, подотраслевых или отраслевых нормативных правовых актов, содержащих как материальные, так и процессуальные нормы, трактовалась в соответствии с этой позицией как недопустимая и называлась «недостатком законодательства» [73] .

72

Лория В.А. Конституция СССР и актуальные вопросы кодификации советского административно-процессуального права. Тбилиси, 1979. С. 28.

73

Там же. С. 6.

В ответ на подобные обвинения Б.М. Лазарев обоснованно утверждал, что «на практике очень часто административно-процессуальные нормы содержательно и предметно так тесно связаны с соответствующей группой норм материальных, что все они излагаются в одном нормативном акте и их нельзя оторвать друг от друга» [74] . Актуальность этого аргумента сохраняется и сегодня. В связи с этим очевидным и неоспоримым представляется отнесение к такого рода законодательным актам действующего КоАП РФ, а до него в период с 1984 по 2001 г. – КоАП РСФСР.

74

См.: Управленческие процедуры. С. 26.

Что же касается статуса производства по делам об административных правонарушениях, то его следует считать давно уже ставшим традиционным и вполне самостоятельным особым институтом в рамках процессуальной части предметно единой подотрасли административно-деликтного права.

То же относится и к исполнительному производству в административно-деликтной сфере отношений. При этом вычленение производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях из общего комплекса исполнительных процедур и включение его в структуру подотрасли административно-деликтного права представляется в данном случае вполне правомерным. Обусловлено это тем, что, в отличие от теории и практики традиционного регулирования уголовно-исполнительной сферы самостоятельным кодексом, применительно к исполнительным процедурам в административно-деликтной сфере законодатель пошел по пути дифференцированной регламентации этого административно-правового института: как в Федеральном законе от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [75] (который, как известно, регламентирует условия и общий порядок исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных органов и должностных лиц), так и в разд. V КоАП РФ, регламентирующем порядок, особенности и конкретных субъектов исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных видов административных наказаний.

75

См.: СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

Напомним здесь, что возникновение названных процессуальных институтов административно-деликтного права (а именно производства по делам об административных правонарушениях и производства по исполнению решений о наказаниях за административные деликты) изначально было предметно обусловлено необходимостью регулирования процедурных отношений именно в связи с совершением административных правонарушений.

На этом основании большинство как советских, так и современных теоретиков административного права признавали и признают нецелесообразность и объективную невозможность общей кодификации административно-процессуальных норм. Единственная возможность их систематизации – это кодификация административно-процессуальных норм по отдельным правовым институтам и подотраслям совместно с соответствующими им по предмету регулирования профильными материальными нормами. Только такой подход позволит учитывать особенности определенных групп общественных отношений и применять наиболее целесообразные методы их правового регулирования [76] .

76

Подробнее о научном обосновании этой позиции см., напр.: Петров Г.Н Задачи кодификации советского административного права // Сов. гос-во и право. 1958. № 6. С. 21–30; Якуба О.М. Проблемы кодификации административного законодательства союзных республик // Правоведение. 1960. № 1. С. 172–177; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; Хангельдыев Б.Б. О кодификации советского административного права // Сов. гос-во и право. 1964. № 12. С. 38–47; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 131–138; Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Указ. соч. С. 705–706; Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 303 и др.

Спорной и явно преждевременной, на наш взгляд, является и достаточно широко представленная в научной литературе позиция о необходимости скорейшей раздельной кодификации материальных и процессуальных норм в административно-деликтной сфере (по примеру уголовно-правовой и гражданско-правовой сфер). Обосновывается такой подход к законодательному регулированию административной ответственности прежде всего самостоятельным институциональным статусом административно-деликтного процесса [77] .

77

См.: Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: дис… канд. юрид. наук. М., 2003; Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: дис…. канд. юрид. наук. М., 2008 и др.

Наиболее авторитетным сторонником концепции раздельной кодификации в двух самостоятельных кодексах «административно-деликтного права» (как комплекса только материальных норм об административной ответственности) и «административно-деликтного процесса» является проф. А.П. Шергин [78] , по мнению которого «в действующем КоАП РФ законодатель предпочел смешанный вариант кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности… Такая нормативная “экономия” не лучшим образом отразилась на полноте и качестве регламентации процессуальной деятельности субъектов административной юрисдикции… КоАП РФ не создал эффективного механизма защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в орбиту административно-юрисдикционного процесса» [79] .

78

См., напр.: Шергин А.П. Системный подход к кодификации административно-деликтного законодательства: Теория и практика административного права и процесса: материалы III Всерос. науч. – практ. конф. Ростов н/Д, 2008. С. 42–48; Его же. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Адм. право и процесс. 2010. № Ъ. С. 2–9.

79

Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности… С. 4.

Однако можно ли причины названных уважаемым ученым проблем сводить лишь к недостаткам действующего единого КоАП РФ? Любой кодекс прежде всего есть лишь кодифицированная форма подачи и внутреннего структурирования соответствующего юридического содержания, будь то материальные или процессуальные нормы той или иной отрасли или подотрасли права.

В обоснование необходимости раздельной кодификации материальных и процессуальных норм в сфере административно-деликтного регулирования проф. А.П. Шергин приводит два классических примера раздельной нормативной организации уголовного и гражданского законодательства на материальное и процессуальное, ссылаясь на характерную в целом для всех видов юридической ответственности «системность деликтного законодательства». При этом в той же работе справедливо констатируется, что в законодательной практике исторически сложилось равноправное существование как смешанной, так и раздельной форм кодификации материальных и процессуальных норм в разных отраслях законодательства (например, бюджетного, налогового, таможенного, трудового) [80] .

80

Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности… С. 4.

Еще более дискуссионным является аргумент, что законодательное обособление административно-деликтных процессуальных норм в отдельный кодекс исключит многочисленные нарушения на практике юрисдикционными субъектами процессуальных требований действующих норм разд. IV КоАП РФ. Как нам представляется, только в результате формального обособления процессуальной части КоАП РФ в самостоятельный кодекс уровень правосознания и уважения к этим нормам у правоприменителей в одночасье не повысится. Начинать здесь необходимо не с разделения КоАП РФ на два кодекса, а с привития многочисленным субъектам административной юрисдикции уважения к законодательным требованиям административно-деликтного процесса, как это традиционно наблюдается со стороны практикующих юристов в отношении гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных норм. Иначе говоря, речь идет об изменении отношения к этим нормам мировых судей и полномочных должностных лиц исполнительной власти, повышении качества их профессиональных правовых знаний, уровня правовой культуры и внедрении в сознание обязанности уважать и исполнять любой закон.

В связи с изложенными выше аргументами нам представляется очевидным, что достаточных оснований для раздельной кодификации материальных и процессуальных административно-деликтных норм и соответственно реализации предложений о дроблении на самостоятельные кодексы материального административно-деликтного права и административно-деликтного процесса в настоящее время не имеется.

Таким образом, административно-деликтный процесс, будучи самостоятельным особым видом административного процесса, является неотъемлемой и важной составной процессуальной частью подотрасли административно-деликтного права, которая на общей предметной основе объединяет комплекс материальных и процессуальных норм следующих профильных административно-правовых институтов:

– административных правонарушений (деликтов) и их субъектов;

– мер административной ответственности (административных наказаний);

– субъектов административной юрисдикции;

– производства по делам об административных правонарушениях;

– исполнения решений по делам об административных правонарушениях [81] .

Наличие тесной предметной взаимосвязи материальных и процессуальных норм подотрасли административно-деликтного права подтверждается и более чем 30-летней практикой их единого кодифицированного оформления в кодексах РСФСР и РФ об административных правонарушениях, что также доказывает (в дополнение к приведенным выше аргументам авторов и подходам общей теории юридической ответственности) отсутствие оснований для дискуссий о современном понимании термина «административная ответственность». Это самостоятельный вид публично-правовой ответственности, имеющий в современной российской действительности свою сложившуюся теоретическую основу в виде науки административно-деликтного права как подотрасли административного права, а также собственную кодифицированную подотрасль административного законодательства в виде действующего КоАП РФ 2001 г.

81

Подробнее о понятии и содержании административно-деликтного права см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 109–181.

4. Две кодификации законодательства об административных правонарушениях

В контексте настоящего исследования важным является также вопрос о соотношении и взаимосвязи теории административной ответственности и законодательных основ ее регулирования. Применительно к рассматриваемой правовой сфере соответственно возникает необходимость определения роли и значения законодательных норм об административной ответственности для теории административно-деликтного права, в том числе на основе анализа взаимосвязи в целом теории права и законодательства.