Реформа административной ответственности в России

Основная критика в то время высказывалась учеными по поводу сохранявшейся разрозненности и законодательной неупорядоченности норм о составах и субъектах административных правонарушений, мерах административных взысканий, основаниях их применения и субъектах административной юрисдикции, а также об отсутствии единого процессуального порядка возбуждения и рассмотрения дел об административных проступках. Например, проф. А.Е. Лунев уже в 1963 г. настаивал на необходимости объединения и кодификации в едином кодексе всех материальных и процессуальных норм об административной ответственности [93] . Многочисленные предложения и рекомендации по обоснованию перспектив дальнейшего развития законодательства об административной ответственности в 1960-е и 1970-е годы формулировались и в работах других ученых-административистов [94] . Многие из этих рекомендаций теоретиков-административистов оказались услышаны и восприняты властью, вследствие чего в конце 1970-х годов началась работа по подготовке концепции и текста проекта союзных Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые и были приняты Верховным Советом СССР в 1980 г. [95]

93

См.: Лунев А.Е. О кодификации норм административного права в связи с совершенствованием законодательства об административной ответственности//Учен. зап. ВНИИСЗ. Вып. V. М., 1965. С. 23–26.

94

См., напр.: Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР. Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке / под ред. В.А. Власова. М., 1968; Коренев А.П. Кодификация советского административного законодательства. М., 1970; Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса; Его же. Административно-процессуальное право; Шергин А.П. Административная юрисдикция // Сов. гос-во и право. 1976. № 6. С. 11–19; Якуба О.М. Вопросы систематизации административного права // Вопр. систематизации адм. права. М., 1970. С. 128–134 и др.

95

Подробнее о соотношении теории и законодательного регулирования административной ответственности см.: Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 52–91, 222–228.

В развитие положений союзных Основ в 1984 г. появился КоАП РСФСР, которым на комплексной научной основе, наконец, впервые в истории российского права оказались собраны, уточнены и кодифицированы в едином профильном акте практически все материальные и процессуальные нормы об административной ответственности. Тем самым была осуществлена первая кодификация отечественного законодательства об административных правонарушениях. С принятием этого кодекса на практике было реализовано значительное число сформулированных ведущими теоретиками советского административного права научных наработок, предложений и практических рекомендаций по формированию отечественной концепции законодательного регулирования административной ответственности, важнейшие положения и принципы которой получили отражение в разд. I, Общей и Особенной частях разд. II, а также в процессуальных разделах КоАП РСФСР [96] .

96

См., напр.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения; Его же. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2. С. 43–51; Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке: кол. моногр. М., 1964; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР; Ее же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности; Балаган И.А. Административная ответственность в СССР; Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972; Его же. Административная ответственность советских граждан. Харьков, 1974; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления; Его же. Административная ответственность; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право; Его же. Проблемы административного процесса; Банило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Попов Л.Л., Шергин А.П. Государство, гражданин, ответственность; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979 и др.

Прежде всего, в отличие от сложившейся за предыдущие десятилетия практики установления правовых основ административной ответственности чаще всего актами органов исполнительной власти, в рамках этой концепции в КоАП РСФСР были установлены законодательные основания формулирования составов административных правонарушений и установления мер административной ответственности представительными органами государственной власти. К полномочиям же органов государственного управления (имелись в виду нормативные акты органов управления общей компетенции, т. е. советы министров союзных республик) Основами и соответственно новым российским кодексом было отнесено установление административной ответственности только по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.

КоАП РСФСР также подтвердил введенный в 1961 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» запрет на привлечение к административной ответственности организаций (юридических лиц). Как известно, воспринятые советским правом наработки дореволюционного права по «штрафной» (административной) ответственности юридических лиц были закреплены постановлением ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 30 марта 1931 г., утвердившим Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке [97] . Названное Положение стало самым важным в довоенной истории советского права нормативным актом, установившим юридический механизм административной ответственности на основе исключительно административного порядка привлечения к ответственности за проступки – в отличие от судебного порядка привлечения к ответственности за уголовные преступления, применявшегося в соответствии с уголовным законодательством РСФСР. Учитывая, что практически все юридические лица (предприятия и организации) в СССР были государственными, на практике эффективное по своей идее правовое средство наказания и дисциплинирования этих субъектов административных правонарушений оказалось фикцией, так как штрафы оплачивались ими из государственных же бюджетных средств. Поэтому спустя 30 лет названным Указом 1961 г. эта практика была отменена.

97

СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.

В Особенную часть КоАП РСФСР были включены впервые сведенные воедино из принятых ранее многочисленных разрозненных законодательных и подзаконных актов 153 состава административных правонарушений, структурированных по 10 главам – это административные правонарушения:

1) в области охраны труда и здоровья населения (гл. 5);

2) посягающие на социалистическую собственность (гл. 6);

3) в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры (гл. 7);

4) в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии (гл. 8);

5) в сельском хозяйстве. Нарушения ветеринарных правил (гл. 9);

6) на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи (гл. 10);

7) в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (гл. 11);

8) в области торговли и финансов (гл. 12);

9) посягающие на общественный порядок (гл. 13);

10) посягающие на установленный порядок управления (гл. 14).

КоАП РСФСР, как мы отметили выше, также впервые в советской законодательной практике концептуально объединил материальные и процессуальные нормы, регулировавшие весь комплекс административно-деликтных отношений. В рамках этого предметного единения норм кодексом, наряду с систематизацией материальных норм об административной ответственности, были установлены единые процедурные основы юридического механизма возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования наложенных за эти нарушения взысканий, а также законодательно закреплены гарантии обеспечения процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях.

Например, ст. 230 устанавливала правовые и процедурные основы прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, регламентировала формы участия прокурора и определяла его права в административном процессе по таким делам.

Статьи 234–238, составившие гл. 18 КоАП РСФСР, определили основания и порядок составления протокола об административном правонарушении. В частности, ст. 235 впервые были установлены единые обязательные реквизиты протокола об административном правонарушении. Статья же 237, наряду с общим, установила и регламентировала также упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях, определив на законодательном уровне исчерпывающий перечень видов административных проступков (преимущественно наименее серьезных), при совершении которых в случае согласия нарушителя с инкриминируемым ему проступком протокол не составлялся.

Кроме того, ст. 239–242 (в гл. 19 КоАП РСФСР) впервые были установлены виды и общий порядок реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: административного задержания, личного досмотра, изъятия вещей и документов, отстранения от управления транспортным средством и освидетельствования на состояние опьянения.

Статьей 247 достаточно подробно регламентировались процессуальные права и гарантии субъектов правонарушений, в том числе право при рассмотрении дела об административном правонарушении пользоваться юридической помощью адвоката.

Помимо процессуальных прав и обязанностей нарушителя ст. 248–253 впервые был определен и правовой статус других участников производства по делам об административных правонарушениях: потерпевшего по делу об административном правонарушении, законных представителей, адвоката, свидетеля, эксперта, переводчика, а ст. 254 – право потерпевших, свидетелей, экспертов и переводчиков на возмещение понесенных ими расходов на участие в производстве по делу.

КоАП РСФСР были расширены также права субъектов правонарушений по обжалованию в судебном порядке постановлений о наложении административных взысканий (ст. 266–273) и предусмотрена возможность прокуроров опротестовывать решения по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях (ст. 275).

Наконец, опять-таки впервые в истории отечественного административно-деликтного права и законодательства, в едином кодифицированном акте РСФСР об административных правонарушениях были сведены в единый подотраслевой комплекс не только материальные нормы об административной ответственности и процедурные нормы производства по делам об административных деликтах, но и процессуальные нормы по регламентации исполнения постановлений о наложении взысканий по этим делам.

В КоАП РСФСР исполнительным процедурам в административно-деликтной сфере отвели разд. V в составе девяти глав, содержащих в совокупности 31 статью. В рамках этого раздела, в частности:

– гл. 23 аккумулировала основные положения исполнительного производства, его этапы и определяла сроки давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий;

– гл. 24–30 посвящались производству по исполнению постановлений о назначении конкретных видов административных взысканий, предусмотренных кодексом;

– последней гл. 31 были урегулированы ранее обычно сложно разрешавшиеся на практике и спорные в исполнении вопросы о порядке возмещения материального ущерба, причиненного действиями нарушителей.