20 лет парламентаризма в Санкт-Петербурге (Издание второе)

Ответ заключается, по-видимому, в том, что особенности политической жизни в 1991 году практически освобождали различные публичные органы и политические движения от последовательного и строгого соблюдения предустановленных правил. При внешней бесконечной апелляции к праву и закону по сути дела продолжался отнюдь не местный, а всероссийский процесс «настройки» на политическую конъюнктуру, когда предвидение настроений электората позволяло действовать наиболее выгодным образом. При этом понималось, что даже явно упречные акции способны быть подвергнуты не актуальной, а лишь какой-то последующей исторической оценке. Для благовидности такие акции часто обосновывались лозунгом эксперимента. Однако динамичность событий была столь высока, что политическая и юридическая пустота таких «экспериментов» обнаруживалась нередко гораздо быстрее, чем это могли предположить экспериментаторы.

Правовой статус Ленинграда

Своеобразному эксперименту подвергся и правовой статус Ленинграда в части, касающейся организации представительных и исполнительных органов в городе. Нельзя, правда, сказать, что содержание этого эксперимента отличалось от тех тенденций, которые были выражены в новейшем конституционном и государственно-правовом законодательстве. И оставляя сейчас в стороне оценку этих тенденций. было бы наиболее разумным предполагать, что статус Ленинграда должен определяться именно общероссийским законодательством, а не какими-либо «экспериментальными» актами. Однако, действия, как самого горсовета, так и Президиума Верховного Совета РСФСР в мае - июне 1991 года привели к тому, что по ряду вопросов, касающихся управления городом, сложились правовые коллизии, выражавшие все ту же идеологию «настройки» на политическую конъюнктуру.

Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» от 24 мая 1991 года были ликвидированы исполнительные комитеты местных Советов и предусмотрено образование местной администрации42. Реализация этих конституционных новелл предполагала предварительное принятие ряда актов текущего законодательства, однако, для Москвы и Ленинграда процесс был искусственно ускорен в связи с избранием мэров 12 июня 1991 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял сперва постановление «О структуре органов управления города Ленинграда» от 20 мая 1991 года, а затем постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде» от 8 июля 1991 года, причем в обоих случаях Президиум ссылался на предложения Ленсовета

В последнем содержалось, впрочем, известное лукавство, поскольку документы Президиума принимались в немалой степени вопреки тем предложениям, которые вырабатывались Ленсоветом. Ознакомившись, в частности, с предварительным текстом Постановления Президиума от 8 июля 1991 года, Ленсовет принял решение «О проекте Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР» от 27 июня 1991 года, в котором выразил несогласие с проектом в силу его противоречия действующей Конституции РСФСР43. Определенное воздействие на Президиум Верховного Совета это, пожалуй, оказало. Но, в конечном счете, надо исходить из того, что Президиум Верховного Совета вообще был не вправе принимать названные постановления из-за отсутствия у него необходимых полномочий.

До описываемых событий статус Ленсовета (понятие статуса города отсутствовало в советском законодательстве) определялся постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» и Закона РСФСР «Об автономных округах РСФСР»» от 20 ноября 1980 года, п. 4 которого предусматривал, что Ленинградский горсовет наделяется «соответствующими полномочиями краевого, областного Совета народных депутатов»44. Об обладании при этом параллельно полномочиями горсовета, что естественно для Ленсовета было объективно необходимо, в законодательстве прямо не говорилось, но на практике это молчаливо подразумевалось по той простой причине, что Ленинград - город, а не край или область.

Идеальной признать эту ситуацию, если особо учитывать отнесение Ленинграда к городам республиканского подчинения, было, конечно, нельзя. И еще Ленсовет XX созыва пытался изменить эту ситуацию, инициировав принятие специального закона для Ленинграда45. Однако вследствие развития событий эти попытки постепенно угасли.

Ситуация резко переменилась к осени 1991 года. Был принят и вступил в действие Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года46. И в результате управление городом оказалось под «солидарным» воздействием трех актов: Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»47 от 20 ноября 1980 года, Закона о местном самоуправлении и Постановления от 8 июля 1991 года. Между тем «солидарность» действия этих трех актов была, конечно, мнимой. В связи с принятием Закона о местном самоуправлении утратил силу прежний Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» от 29 июля 1971 года (в ред. Закона от 3 августа 1979 года). Но положения о городском Совете из нового Закона о местном самоуправлении формально на Ленсовет не могли распространяться, поскольку, числясь в одном ряду с краевыми, областными Советами, он оставался органом государственной власти, а не органом местного самоуправления, как нижестоящие Советы. Районные же Советы, естественно, требовали отношения к себе в соответствии с новым Законом о местном самоуправлении.

Налицо была весьма неординарная ситуация. Горсовет был вынужден довольствоваться явно устаревшим Законом от 20 ноября 1980 года, в то время как районы в городе руководствовались современным по своим характеристикам Законом о местном самоуправлении.

И ко всему этому добавлялось сомнительное по своей юридической силе Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года, на которое предпочитала ссылаться городская администрация. В итоге вместо упорядочения управления городом возник клубок противоречий, вследствие чего каждая городская структура старалась истолковать действовавшее законодательство в свою пользу, а это, в свою очередь, порождало бесконечные споры и согласования, служило почвой для явного волюнтаризма в городском управлении.

Противоречия разрешились до определенной степени лишь с принятием Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года, ст. 10 которого закрепила, что наряду с полномочиями, установленными настоящим Законом, на горсовет и администрацию Санкт-Петербурга распространяются права и обязанности, установленные законодательством для городских органов власти и управления48. Данное разрешение (точнее, приближение к разрешению) нельзя не приветствовать, но с точки зрения историко-юридической имеет смысл проанализировать и те причины, которые привели в 1991 года к нормативно-правовому хаосу на территории города.

Первой из них следует назвать, конечно, то, что в доперестроечный период и позднее так и не были созданы кодифицированные акты специально для городов республиканского подчинения. Статус этих городов как бы пребывал в пространстве между двумя звеньями законодательства о Советах, что наглядно противоречило реальному положению этих городов как сложных социально-хозяйственных комплексов. Вторая причина состояла в отсутствии в 1990 - 1991 годы достаточно систематизированного, концептуально единого и сколько-нибудь практически апробированного законодательного подхода к организации власти и управления на местах. Новеллизация законодательства скорее подчинялась задаче скорейшего внедрения пресловутого разделения властей, чем интересам обеспечения стабильного и преемственного регулирования деятельности местных органов. Третьей причиной являлся политический авантюризм, отчетливо проявившийся в 1991 году и добивавшийся чего угодно, лишь бы это лежало в пределах лояльности определенной политической платформе или определенному политическому клану. Нельзя сказать, что такой авантюризм чурался легальности. Но в том-то и дело, что сама легальность (как в примере с постановлениями Президиума Верховного Совета РСФСР по Ленинграду) стала пониматься, как полномочность легализовать явно нелегальные акты и акции. Наконец, в качестве четвертой причины выступало отсутствие какого-либо твердого и облеченного в должную платформу отношения самого Ленсовета к вопросам организации власти и управления в городе. Ленсовет всегда был готов «клюнуть» на любую броскую идею, не осознавая того, что мог оказаться всего лишь заложником корыстно-политических игр как на своей внутренней «кухне», так и за стенами Совета.

Функции Совета в условиях «демократизации»

Но как бы то ни было, а «разведение» горсовета и администрации состоялось, и встал, понятно, вопрос о функциях Совета в этих условиях. Правда, в рассматриваемый период еще сохранялась в Конституции РСФСР ст.89 в редакции Закона от 27 октября 1989 года: «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят на своих территориях всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь»49. Однако, в реальности это было уже чем-то вроде юридического атавизма, поскольку «разделение властей» противоречило такому комплексному закреплению функций Советов. Ортодоксальное «разделение властей» предполагает, по-видимому, отведение Совету нормотворчества, а администрации - исполнительной деятельности. Однако подобное деление не только сомнительно в плане технических возможностей, но не проводится сколько-нибудь последовательно ни Законом о краевых, областных органах, ни Законом о местном самоуправлении. Последние скорее лишь расписали между Советами и администрацией несколько модифицированные, но в основном прежние компетенционные конструкции из ранее действовавших законов о местных Советах. Примечательно, впрочем, что еще до обновления законодательства, относящегося к краям, областям и нижестоящим образованиям, Ленсовет (раз уж оказался в экспериментальных обстоятельствах) попытался сформулировать распределение полномочий между горсоветом и администрацией в документе под названием «Положение о взаимодействии органов государственной власти и управления в Ленинграде и разграничении их компетенции» (приложение 2 к решению 9-й сессии Ленсовета XXI созыва от 27 июня 1991 года №15).

Нельзя отрицать, что по ряду позиций документ следовал именно обозначенному выше технологическому разделению (например, п. 1.2.5: определение Советом условий и порядка продажи, аренды, приобретения, передачи муниципальной собственности, жилья, земельных участков). Однако, в других случаях этот критерий не выдерживался. Полномочия Совета определялись или как совершение однократных распорядительных акций (например, п.1.2.19: принятие решений о проведении местных опросов и референдумов), или формулировались как некие общие задачи (например, п.1.2.6: принятие мер, направленных на стимулирование предпринимательства и создание элементов рыночной инфраструктуры). Что же касается полномочий мэра города, то их характер сколько-нибудь четко в этом документе вообще не просматривался.