Эксперт № 24 (2014)

Теги

Местное самоуправление

Экономика

Эффективное управление

Бизнес и власть

Долгосрочные прогнозы

Вокруг идеологии

/section

Завершена первая, политическая часть реформы местного самоуправления (МСУ), более известная как «операция по отмене выборов мэров» (в итоге они отменены не были). Приняты поправки к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления». После первого чтения текст изменился до неузнаваемости, в нем появилась вариативность форматов МСУ, включая прямые, непрямые и двухступенчатые выборы муниципальных магистратов. Реформа изменила порядок выбора моделей: ранее сам муниципалитет определял подходящую схему из числа предложенных законом. Теперь это будет делать субъект федерации.

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Вместе с тем под досужие разговоры о политике вне поля зрения оказались куда более важные стратегические вопросы: развитие территорий, эффективность и самодостаточность местной власти, набор полномочий, финансовые ресурсы муниципалитетов. Серьезной ошибкой было бы сегодня остановиться на косметическом ремонте системы, не придав импульс огромному экономическому потенциалу местного самоуправления.

Об этом мы говорим с одним из авторов концепции закона генеральным директором Института приоритетных региональных проектов Николаем Мироновым .

— Опустим политическую часть нового закона, сосредоточим внимание на институциональных преобразованиях. Депутаты предприняли попытку навести порядок в сфере полномочий муниципалитетов. Почему возникла такая необходимость?

— Проблема распределения полномочий существует чуть ли не с самого момента создания у нас органов МСУ на базе бывших Советов народных депутатов и их исполкомов (кстати, неплохая была модель, работающая). С тех пор происходит постоянная перетасовка функционала, но никто так и не понимает, каким он должен быть. Связано это в том числе с процессами трансформации государства при переходе от советской экономики к рыночной. Мы пока не определили его роль, и это особенно сказывается на региональном и местном уровнях. Государство здесь по своей сути прежнее, бюрократическое, командное, но существующее как бы в урезанном, сокращенном виде. Лишь только вырисовываются новые управленческие форматы: партнерство с бизнесом, проектное управление.

Советское наследие и постсоветские процессы тесно переплелись в функционале местного самоуправления. Он жестко забюрократизирован и в то же время эклектичен, носит на себе следы многократного изменения политических позиций, ведомственной, лоббистской борьбы. В нем отсутствуют системность, структурированность, концептуальность. Посмотрев на функции МСУ, невозможно определить его природу, ответить на вопрос: что это, самоуправление или местная бюрократия, низовое подразделение государства? В перечне решаемых муниципалами вопросов смешались местные функции жизнеобеспечения и очевидные государственные полномочия (в области безопасности и так далее). При этом в нем не акцентированы компетенции, необходимые в новой социальной и экономической реальности: независимое планирование, стимулирование развития и управление им.

Прежней редакцией Закона об МСУ в чисто административной логике был установлен жестко фиксированный перечень вопросов местного значения, решаемых муниципалитетами. И почти сразу оказалось, что перечень этот искусственный, он не учитывает реальные возможности муниципалитетов (где-то можно делать больше, а где-то не могут справиться и с минимумом из-за кадрового голода и по иным причинам). Многообразие локальных социумов, экономик, с учетом фактора «дороги—расстояния» и неравномерного расселения людей, просто не могло быть «упаковано» в несколько простых форм. Написанный изначально для нужд Минфина (чтобы ему удобнее было распределять государственные деньги) жесткий перечень функций МСУ стал клеткой для муниципальных образований. Его бюрократическая цель вошла в очевидное противоречие с жизнью.

— Новый закон допускает более свободное, чем раньше, перераспределение полномочий между уровнями власти. Как вы оцениваете эту новацию?

— В законе зафиксировано следующее положение: субъекты РФ вправе на срок легислатуры заксобрания региона перераспределять полномочия между региональным и муниципальным уровнями, не затрагивая небольшой базовый функционал МСУ (куда входят обеспечительные, технические функции).

Это решение имеет как плюсы, так и минусы. К плюсам можно отнести то, что теперь у экономически инициативных, динамичных регионов появится возможность расширить самостоятельность успешных муниципалитетов.

Минусы — у губернаторов, предпочитающих командно-административный стиль управления и с подозрением относящихся к любой самостоятельности «внизу», появится возможность «обнулить» полномочия муниципалитетов, сделав их продолжением региональной бюрократии.

Есть и другой риск, связанный с изъятием регионами у муниципалов полномочий, приносящих доход (земля, коммунальное хозяйство, реклама и прочее). Думаю, здесь могут быть случаи, когда это будет сделано в интересах бизнеса, близкого к региональной элите.

На мой взгляд, федеральным законом должны быть закреплены перечни гарантированных полномочий органов МСУ, которые нельзя менять региональным законом, и перечни вопросов, которые можно перераспределять по усмотрению субъекта РФ. Базовый функционал должен включать в себя обеспечительные полномочия, а также социально-экономические функции: благоустройство, ЖКХ, землеустройство, дороги и так далее. При этом исходить нужно из стратегических целей развития: городам следует передать полномочия по промышленной политике, поддержке бизнеса, решению инфраструктурных задач; селам — в большей мере социальные полномочия, жизнеобеспечение.

— То есть перед местным самоуправлением должны быть поставлены стратегические задачи развития локальных территорий?

— Сейчас у муниципалитетов нет цели добиваться динамичного развития своих территорий. И это серьезная проблема. Экономическая политика формируется на федеральном и отчасти региональном уровне, без участия муниципальных образований, и не задействует потенциал их роста. В ней по-прежнему доминируют макроэкономические, крупномасштабные задачи и централизованное принятие решений, что является атавизмом советской плановой экономики. Локальные экономические процессы, включая создание и обновление на местах основного капитала, развитие малых перерабатывающих производств, кооперации, рынков, финансовой инфраструктуры, формально находясь в ведении государства, по факту остаются без внимания в силу невозможности управлять ими с вышестоящих уровней и в то же время соответствующей дисфункции местного самоуправления.

Будучи выключенным из процессов развития, МСУ нацелено государством на решение сугубо административных задач. В зоне его ответственности находится упрощенная социальная реальность, измеряемая и оцениваемая статистически по простому набору параметров: обеспеченность населения такими-то и такими-то услугами. Эти функции с успехом могли бы выполнять любые бюрократические органы, что и имело место в советское время. Однако в современных рыночных условиях пренебрежение потенциалом роста локальных территорий представляется недальновидным и нерациональным.

— Помимо нового функционала, который необходим муниципалам для развития, им требуется и больше финансовых средств, однако нынешняя бюджетная система не предоставляет таких возможностей.

— Действующая бюджетная система (нередко называемая «кудринской» по имени ее отца-основателя Алексея Кудрина, ныне активного «защитника» МСУ) ставит во главу угла принципы централизации и, соответственно, ограничения бюджетной автономии регионов и муниципалитетов, резервирования «излишков», уравнивания по единому ранжиру всех территорий независимо от их потенциала и управленческих успехов. Без сомнения, эта система создает страховку на случай падения доходов бюджета из-за внешней конъюнктуры. Но при этом она мешает стимулировать экономический рост, в том числе использовать ресурсы как капитал, от вложения которого можно получать куда большую отдачу, чем от резервирования средств «в кубышку» (или, того хуже, вложения в иностранные ценные бумаги).