Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов
Шрифт:
В каждой стране конституционная модель индивидуальна. Но при любой модели конституционное государство зиждется на двух названных идеях. В противном случае конституция теряет свой смысл. На основе сказанного можно представить следующее определение:
Конституция – это обладающий высшей юридической силой правовой акт (совокупность актов), закрепляющий такие основы организации и жизнедеятельности общества и государства, которые гарантируют правовое ограничение публичной власти, подконтрольность государства обществу и тем самым обеспечивают основные права и свободы человека.
К сожалению, условия, в которых разрабатывалась и принималась Конституция Российской Федерации 1993 г., не обеспечили ее характер как договора о правилах, выгодных всем слоям общества и всем легальным политическим силам. И это наложило значительный отпечаток на конструкцию власти, которая, в свою очередь, обусловила постепенный отход от конституционного духа, от соблюдения основных принципов конституционного строя.
Из истории создания действующей Конституции РФ
Незавершенная
В истории современной России есть дата, по своему историческому значению являющаяся гораздо более значимой, чем даже день принятия Конституции. Это 21 августа 1991 г. – день поражения ГКЧП, который можно считать днем Августовской революции – крушения коммунистической власти. Но этой дате сразу же не повезло. Официально она никак не отмечена. Есть лишь косвенная привязка к ней – «День Государственного флага Российской Федерации» (22 августа), хотя решение об этом празднике [104] было принято лишь спустя три года после августовских событий, причем в документе о самих событиях ничего не говорилось. День Государственного флага, однако, не вошел в законодательный перечень памятных дат [105] и тем самым как бы исключен из официальной памяти.
104
См.: Указ Президента РФ от 20 августа 1994 г. № 1714 «О дне Государственного флага Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1956.
105
См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О днях воинской славы (победных днях) России”» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3109.
Смысл Августа – в том, что события трех драматических дней были началом самой настоящей революции. Если бы такой характер событий был признан основными политическими акторами, это повлекло бы за собой и определенную логику последующих политических и юридических решений и действий. Однако, даже несмотря на «революционную эстетику» отдельных акций в первые послеавгустовские дни – захват зданий на Старой площади (аппарата ЦК КПСС), демонтаж памятника Дзержинскому на Лубянской площади и т. п., – практически никто не говорил о революции (причины этого достойны самостоятельного исследования).
Признание августовских событий как революции потребовало бы в первую очередь переучреждения российского государства, сопровождаемого ясной политико-правовой оценкой предшествующего строя и определением правопреемства. Но даже после подписания в декабре 1991 г. Беловежских соглашений, юридически оформивших ликвидацию СССР, такого переучреждения не произошло, и это впрямую сказалось на характере конституционного процесса.
Вообще, конституционный процесс начался еще до Августа. Новая российская власть в лице Съезда народных депутатов РСФСР/РФ (далее – Съезд или СНД), избранного 4 марта 1990 г., начала насыщать текст Конституции РСФСР/РФ 1978 г. (официально РСФСР была переименована в Российскую Федерацию 21 апреля 1992 г.) понятиями, немыслимыми для советского типа власти: «разделение властей», «правовое государство», «плюрализм» и проч. И это несмотря на то, что съездовское большинство составляли те, кому эти идеи были чужды, а то и враждебны. Не буду анализировать причины такого «соглашательства», скажу лишь, что они кроются в политической конфигурации того времени. Как бы то ни было, 12 июня 1990 г. Съезд принимает радикальный документ – Декларацию о государственном суверенитете РСФСР [106] , насыщенную идеями, за пропаганду которых еще совсем недавно можно было лишиться свободы по статье Уголовного кодекса РСФСР. Дату принятия этого документа мы празднуем сегодня как День России, хотя, полагаю, для такого праздника стоило подобрать иное событие.
106
Декларация СНД РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-I «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
Тут, однако, важно отметить, что в заключительном пункте документа говорилось: «Настоящая Декларация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства». Действительно, была создана Конституционная комиссия Съезда (председателем Комиссии до конца ее работы официально был Б.Н. Ельцин) и работа над конституционным проектом сразу же началась. 22 июня 1990 г. СНД даже утвердил примерный график принятия новой Конституции (на конец 1990 г. планировалось вынести основные положения на референдум, в начале 1991-го – обсудить проект на Съезде и к весне 1991 г. – принять Конституцию). Тем не менее проект, первый вариант которого был представлен рабочей группой Конституционной комиссии 12 октября 1990 г., так и не стал основой новой Конституции. Некоторые причины такого развития событий анализируются в книгах Ответственного секретаря Конституционной комиссии О.Г. Румянцева и народного депутата РСФСР/РФ В.Л. Шейниса [107] . Здесь лишь отмечу, что, как вспоминает Шейнис, «разработчики проекта, находясь под впечатлением недавних побед, которые привели их в парламент, и встреч с избирателями, политическая активность которых была еще высока, верили, что страна готова принять Конституцию, порывающую с советскими порядками, и что реализация их трудов не за горами» [108] .
Но эта эйфория не оправдалась, и основная работа вылилась во внесение изменений и дополнений в советскую Конституцию – Конституцию РСФСР 1978 г. Первый закон о поправках СНД РСФСР принял 31 мая 1990 г., последний – 10 декабря 1992 г. Всего было принято десять законов, которые содержали около 400 поправок.107
См.: Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. (Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990-1993 годов.) М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 2013. С. 31; Шейнис В.Л. Власть и закон. Политика и конституции в России в ХХ-ХХI веках. М.: Мысль, 2014. С. 681-682.
108
Шейнис В.Л. Указ. соч. С. 703.
Почему же не только депутаты, но и Президент РФ не пошел на принятие новой Конституции России ни после Августовской революции, ни даже после распада СССР, когда Россия уже с формальной точки зрения обрела принципиально иные параметры государственности? Думается, это было связано с тем, что российская власть исторически и ментально оставалась тогда советской. Исторически – потому что центральные и региональные органы власти формировались еще в условиях советского типа власти. Ментально – потому что органы власти состояли в основном из людей с советскими представлениями и стереотипами. К тому же над депутатами довлели не только идеологические, но и личные мотивы – нежелание расставаться с обретенным статусом (подтверждения этому можно найти у тех же О.Г. Румянцева и В.Л. Шейниса [109] ).
109
См.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 77-78; Шейнис В.Л. Указ. соч. С. 760.
Скорее всего, были и другие факторы, препятствовавшие принятию принципиально новой Конституции. Например, один американский исследователь писал в 1993 г., что в посткоммунистических демократиях наблюдается очень серьезное, чрезвычайно уважительное отношение к конституционным текстам [110] . Трудно сказать, насколько он прав, но у нас и в самом деле не в чести французская традиция, когда едва ли не «каждая смена режима непременно сопровождалась принятием новой конституции. Даже во время “Ста дней” Наполеона Бонапарта 1814 г. был принят новый Основной закон; еще один пример – во время оккупации Франции немецкими войсками с июля 1940 по август 1944 г. режим А.Ф. Петена (1856-1951) выработал свою конституцию, которая не была принята только из-за нежелания Германии» [111] .
110
См.: Лессиг Л. Путь президентства // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Осень 1993 – Зима 1994. № 4-5. С. 117.
111
Маклаков В.В. Парламент Франции: перевод законодательных актов. Ч. I: Национальное собрание / РАН. ИНИОН. Центр социал. науч. – информ. исслед. Отд. правоведения; отв. ред. Е.В. Алферова. М., 2008. С. 8.
Паллиативный путь юридического оформления смены государственного и общественного строя – внесение конституционных поправок – породил массу недоговоренностей, двусмысленностей и противоречий. В том числе и потому, что нередко поправки рождались в эмоциональной обстановке прямо на заседаниях Съезда, в которых участвовали более тысячи депутатов. Не случайно многие нормы законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР/РФ просто исправляли (подчищали) юридико-технические огрехи предыдущих законов о поправках.
Конечно, период перехода от тоталитарной к правовой государственности сам по себе весьма болезнен для общества, переживающего не только неизбежную при транзите мировоззренческую, ценностную фрагментацию, но и резкий скачок уровня материального расслоения. Тем не менее идейное и социальное размежевание вовсе не обязательно влечет за собой двоевластие (хотя в 1992-1993 гг. скорее существовало квазидвоевластие [112] ). Двоевластие становится возможным, когда в стране либо вообще нет легитимной основы для публичной власти («власть валяется на земле»), либо существующая конструкция содержит в самой себе острые противоречия.
112
См. об этом: Краснов М.А. О характере, некоторых причинах и следствиях российского политического кризиса 1992-93 гг. // Эволюция российского и зарубежного государства и права. К 80-летию кафедры истории государства и права Уральского государственного юридического университета (1936-2016): сб. науч. тр. Т. III: Эволюция российского государства и права, учений о российском государстве и праве в трудах-поздравлениях коллег / под ред. проф. А.С. Смыкалина. Екатеринбург: Уральский гос. юрид. ун-т, 2016. С. 989–1003.
Для России в начале 1990-х был характерен именно второй случай: конструктивные противоречия, наложенные на противоречия социальные, привели к образованию двух противоборствующих лагерей. На одной стороне был Съезд, чье влияние через Верховный Совет (ВС) и его Президиум редуцировалось до влияния руководителей Верховного Совета (председателя и его замов), на другой – исполнительная власть под руководством Президента РФ (в отличие от действующей Конституции РФ он официально являлся главой исполнительной власти, хотя непосредственно не возглавлял Совет Министров).