Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

Формирование Совета Министров состояло из двух стадий (ст. 123): 1) назначение председателя и 2) по его представлению – назначение заместителей председателя, министров, председателей государственных комитетов. Президент мог также согласиться с представлением председателя Правительства о включении в его состав «руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству Российской Федерации». Кроме того, в Совмин по должности входили председатели советов министров республик в составе РФ. Замечу, что институт представлений (предложений) премьер-министра президенту о назначении членов правительства не свойствен президентской модели. А уж включение в Правительство руководителей исполнительной власти субъектов Федерации соответствовало скорее советской системе.

Назначение председателя Совета Министров могло состояться только с согласия Верховного Совета. А это – процедура, характерная уже для полупрезидентской формы, и потому она входила в противоречие со статусом президента как главы исполнительной власти: председатель Совмина вполне мог ориентироваться на съездовское большинство, а не на президента, что бывает в полупрезидентских республиках, но невозможно в президентских.

То, что премьер не «перешел на сторону депутатов», по большому счету – случайность, отражающая личные качества В.С. Черномырдина, которого Б.Н. Ельцин вынужден был назначить главой Кабинета в декабре 1992 г. Дело, напомню, в том, что еще весной того же года резко усилилось давление Съезда на президента: «Оппозиция хотела полностью смести команду реформаторов. Чтобы сохранить ее костяк, и прежде всего Е. Гайдара, альтернативы которому Президент пока не видел, ему приходилось идти на уступки. Хотя Ельцин предпочитал говорить о компромиссах, о поиске гражданского согласия с оппозицией, на самом деле это были уступки» [116] . Сначала президент ввел в состав Правительства так называемых крепких хозяйственников, т. е. представителей «директорского корпуса» – от собственно директоров до министров советского времени. А к концу 1992 г. ему пришлось отстранить от руководства Кабинетом символ реформ – Е.Т. Гайдара (тот был «исполняющим обязанности председателя Совета Министров»), вызывавшего бешеную ненависть съездовского большинства, и заменить его одним из тех самых «крепких хозяйственников».

116

Эпоха Ельцина. С. 234.

Но дело не только в том, что президент – глава исполнительной власти – был связан мнением парламента относительно премьера, что, повторю, свойственно полупрезидентской, а не президентской модели. Тут существенно и то, что согласие для назначения председателя Правительства должен был давать орган, организованный совершенно по-советски: для назначения премьера требовалось согласие всего Верховного Совета, поскольку, как отмечено, палаты не имели собственной компетенции. Но даже в той палате, которая могла бы подойти на роль «нижней», – Совете Республики – не было партийных фракций. Поэтому политический смысл согласия/несогласия в его классическом понимании терялся, зато резко возрастала значимость мнения руководства Верховного Совета и вообще мнений, основанных на ситуативных и личных мотивах.

При отказе ВС дать согласие президент должен был искать новую кандидатуру на должность премьера. Безусловно, этот порядок гораздо более взвешенный, нежели тот, что появится позже в Конституции 1993 г. Однако смотреть на институт нужно, учитывая ту систему отношений, в которую он встроен. И тогда придется вспомнить, что палаты Верховного Совета (в каждой было по 126 депутатов) не были структурированы по партийному принципу.

Правда, фракции и депутатские группы существовали в составе Съезда, который должен был утверждать назначение премьера. Однако их состав и численность почти на каждом очередном Съезде (сессии) отличались от предыдущих (в среднем каждый Съезд имел 15-17 фракций и групп, объединенных в 4-5 блоков), в том числе и потому, что многие депутаты неоднократно меняли свою принадлежность к фракции, группе или даже к блоку (были также внеблоковые депутаты и их объединения). А главное, такие структурные единицы не были партийным представительством в строгом смысле этого понятия. Соответственно, их позиции и позиции их лидеров, как правило, были слабо предсказуемыми, тем более что исход голосования по какому-то вопросу во многом зависел от того, как настроит депутатов председательствующий на заседании Съезда (такое «дирижерство» особенно хорошо удавалось председателю ВС Р.И. Хасбулатову).

К этому надо добавить, что с декабря 1992 г. президент перестал быть самостоятельным и в назначении ряда ключевых министров: иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел. Для их назначения также требовалось согласие ВС.

Отставка Совета Министров, согласно Конституции РСФСР, могла быть произведена: 1) Съездом или ВС путем выражения недоверия;

2) президентом по любой причине, но с согласия ВС; 3) президентом по заявлению председателя Совета Министров («по инициативе самого Правительства»). Таким образом, президент был связан мнением депутатского корпуса. Это, в отличие от действующей Конституции РФ, больше отвечало идее баланса в системе сдержек и противовесов… Но опять же при условии нормально организованного и структурированного парламента. Поскольку такое условие отсутствовало, отставка Правительства превращалась в предмет спекуляций.

Право президента отклонять законы Конституция предусматривала.

Но! Во-первых, оно не распространялось на законы, принятые СНД: их президент обязан был подписать в любом случае. А во-вторых, и Верховному Совету в отношении принятых им законов не составляло труда преодолеть президентское вето. ВС был вправе оставить закон в прежней редакции, проголосовав тем же простым большинством голосов в обеих палатах. Таким образом, право президентского вето, по сути, было фикцией.

Центральный же момент, характеризующий президента как заложника Съезда и, собственно, ставший спусковым крючком драматической развязки конфликта, состоял в легальной возможности этого органа досрочно прекратить президентские полномочия практически по любому поводу. Процитирую первые два абзаца ст. 121.10 (последний абзац был посвящен отрешению от должности вице-президента):

«Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, а также данной им присяги.

Такое решение принимается Съездом народных депутатов Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов Российской Федерации по инициативе Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации или одной из его палат».

Основания для импичмента и его процедура довольно странные.

Во-первых, нормы конституции и законы способен нарушать любой орган власти. Но для того и существует (в наших условиях) Конституционный Суд, чтобы вовремя восстанавливать нарушенную конституционную законность. Во-вторых, как можно определить, нарушена ли присяга? Ведь она, как, впрочем, всякая присяга, состояла из весьма общих обязательств: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности» (ст. 121.4). Ясно, что по таким основаниям президенту могло быть предъявлено любое обвинение, что, в общем, и происходило. Собственно, препятствием для принятия решения об импичменте Ельцину до определенного времени был только повышенный кворум (две трети от общего состава СНД).

Но главное тут – в-третьих. Съезд, стало быть, превращался лишь в экзекутора, получая возможность отвести от себя ответственность за политическое решение, которое маскировалось под юридическое: конституционно-правовой вердикт (заключение) о наличии нарушения в словах, действиях или актах президента должна была выносить правовая инстанция – Конституционный Суд, который вынужден был втягиваться (и втянулся-таки) в чисто политические отношения. Конечно, любой орган конституционной юстиции не в состоянии полностью отрешиться от политического контекста (такова специфика конституционно-правовых отношений), но тут было другое: Суд фактически обязывался искать «политические» нарушения.

На это могут возразить, указав, что и по действующей Конституции РФ выдвигаемое Государственной Думой обвинение в совершении Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления должно быть подтверждено заключениями Верховного и Конституционного судов РФ (ст. 93). Конечно, и такая конструкция вызывает вопросы. Однако, во-первых, Верховный Суд обязан выявить признаки уголовного правонарушения, а Конституционный Суд проверяет только законность процедуры выдвижения обвинения. И, во-вторых, формула Конституции 1978 г. – «на основании заключения Конституционного Суда» – предполагала полный анализ этим Судом определенных действий (бездействия) и решений президента, тогда как Верховный Суд по действующей Конституции РФ не обязывается представлять развернутые доказательства, подтверждающие или опровергающие обвинения, выдвинутые Госдумой.

Импичмент был не единственным способом отстранить президента от должности. Еще только внося поправки в Конституцию в связи с созданием президентской должности, Съезд сразу же сформулировал запрет: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти» (ст. 121.6). Это можно было бы счесть мистическим предвидением. Но, скорее всего, у депутатов просто сработал обостренный «инстинкт самосохранения». А 9 декабря 1992 г. (уже в разгар противостояния) данная статья была дополнена угрозой (санкцией): «в противном случае они (полномочия президента. – М. К.) прекращаются немедленно». Но, как верно отметил Ю.М. Батурин, «автоматическое прекращение полномочий Президента, избранного гражданами непосредственно, конечно же, противоречило принципу народовластия» [117] . И главное, норма умалчивала, кто и в рамках какой процедуры должен удостоверить факт «изменения национально-государственного устройства, роспуска либо приостановления деятельности органа власти». И это через некоторое время дало о себе знать.

117

Батурин Ю.М. Конституционные этюды. М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 29.