Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

Соединение несоединимого

Казалось бы, с введением президентской должности Россия покончила с советской моделью власти и в ней воцарился парламентаризм, понимаемый не в британском смысле – как верховенство парламента, а в более широком – как система власти, построенная на принципе разделения властей, с институционально сильным парламентом, являющимся основным выражением плюрализма. Однако это было не так.

Нежелание (или страх?) политических лидеров начала 1990-х преобразовывать советскую государственность в революционной логике (что вовсе не обязательно требует насилия, но требует радикальных перемен в системе власти) привело к формированию совершенно немыслимой конструкции, которую нельзя отнести ни к одной из существующих форм правления (моделей власти). Конструкция представляла собой смесь из остатков советского типа с элементами одновременно и президентской, и полупрезидентской форм правления. И это было важным фактором созревания будущего конфликта.

К президентской форме относились, например, избрание президента на всеобщих выборах и его характеристика как главы исполнительной власти; наличие вице-президента; отсутствие права роспуска парламента или одной из палат ВС. К полупрезидентской системе можно было отнести, в частности, «правило двух ключей» – формирование правительства президентом совместно с парламентом, а также институт недоверия правительству (сам этот институт «взят» из парламентской модели). Тем самым президент оказывался вдвойне ограниченным парламентом. Но главное, это накладывалось на многочисленные остатки советской системы.

1. Вплоть до 21 апреля 1992 г. даже формально сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма». Но и когда через восемь месяцев после Августа 1991 г. соответствующее положение Конституции РСФСР было отменено (вместо него в ст. 3 было записано о разделении властей), этот принцип фактически не переставал действовать. Он проявлялся, в частности, в сохранявшейся до осени 1993 г. иерархии представительных органов (советской «вертикали»). В политическом плане это составляло довольно мощную поддержку руководству СНД. Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: 18 сентября 1993 г. «Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней под управлением Р. Хасбулатова приняло резко антипрезидентское обращение к гражданам России (“с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности”)» [113] . Выражалась советская «вертикаль» в следующих сохранявшихся положениях Конституции:

– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);

– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета «в случае неоднократного нарушения» им «законодательства Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст. 86.1);

– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (п. 11 ст. 109);

– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).

2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись даже многие идеологические положения, которые прямо противоречили официально провозглашенным основам конституционного строя. В частности:

– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);

– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);

– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);

– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).

113

Россия – 2000. Современная политическая история (1985–1999 гг.). Т. 1: Хроника и аналитика / под общ. ред. А.И. Подберезкина. 3-е изд., доп. и перераб. М.: ВОПД «Духовное наследие»; ЗАО НИФ «РАУ-Университет», 2000. С. 247.

Однако наиболее действенной легальной основой для вмешательства руководства СНД и ВС в сферу компетенции президента и исполнительной власти выступал принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Данная формулировка оставалась нетронутой до последнего дня существования этой Конституции. И хотя из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», это не отменило сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя и имманентным ему принципом разделения властей. Хотя бы потому, что ст. 104 Конституции 1978 г. содержала немыслимую для конституционного государства норму: «Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации».

Соединение в одной Конституции принципов полновластия Советов и разделения властей создало совершенно немыслимый симбиоз, который в фундаментальном смысле как раз и подогревал конфликт.

Весьма показательно, что даже председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, пытаясь, видимо, продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 109 Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации (имелась в виду Конституция 1978 г. с многочисленными поправками. – М. К.)» [114] . Поясню: в ст. 104 перечислялись полномочия Съезда народных депутатов, а в ст. 109 – Верховного Совета.

114

Цит. по: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. М.: Вагриус, 2001. С. 302.

Было бы ошибкой считать, будто такой симбиоз являлся лишь конституционно-правовым казусом, интересным для транзитологии или представлявшим трудность для Конституционного Суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, относящиеся к разным типам власти. В том-то и дело, что институциональная смесь создавала легальную основу для попыток СНД заставить президента изменить проводимую политику реформ и даже дезавуировать его решения, что вынуждало последнего к сопротивлению.

Несправедливое «распределение ролей»

Провокативность созданной властной конструкции лучше всего видна при описании компетенции законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга и противостоять друг другу.

Съезд народных депутатов. Стоит напомнить, что наименование «Съезд» имел как сам орган законодательной власти, так и его сессии, которые проводились два раза в год и длились по нескольку недель. Всего прошло девять съездов-сессий. Последний, IX Съезд был проведен в апреле 1993 г.

Упомянутая ст. 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала конкретных полномочий (раз уж СНД мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), тем не менее в той же статье они перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД.

Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т. е. был ее полным «хозяином». Помимо этого, он определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения Президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы (сам Съезд также принимал законы).

У Съезда было немало и кадровых полномочий, которые позволяли контролировать (хотя и в разной степени) многие органы государственной власти. Он утверждал председателя Правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС Генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов; непосредственно СНД избирал состав Конституционного Суда.

Но самое главное – ни одно из съездовских полномочий не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно как сейчас нет таких противовесов по отношению к президенту). Лишь Конституционный Суд мог рассматривать конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.

Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Но он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный Совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко проявляет себя редукция власти (влияния) коллегиального органа к его руководителю. Вот «ступени» этой редукции.