Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

Верховный Совет. «Верховный Совет Российской Федерации, – гласила ст. 107, – орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Уже сама его конституционная характеристика как распорядительного органа вызывала вопрос. Правда, собственно распорядительных полномочий ВС Конституция почти не предусматривала (разве что полномочие решать «вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан Российской Федерации»). Но она содержала формулу, предоставлявшую ВС, так сказать, carte blanche: «решает другие вопросы…». И ВС (точнее, его руководство), действительно, «решал вопросы», нередко вторгаясь в компетенцию исполнительной власти (распоряжения издавал и единолично председатель ВС).

Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» на запрос о распоряжениях Верховного Совета РФ выдает 10 распоряжений этого органа и 164 распоряжения председателя ВС (или одного из его заместителей); в редких случаях встречаются распоряжения, принятые совместно с президентом и председателем Совмина, что, кстати, иллюстрирует сохранение советских традиций. Распоряжения ВС и его председателя касались отнюдь не только организационных вопросов. В частности, едва ли не большую часть составляли распоряжения о предоставлении финансовой помощи отдельным районам, регионам, Советам народных депутатов и даже школам.

У Верховного Совета было немало полномочий, которые делали его весьма влиятельным органом. В частности, ВС:

– давал согласие президенту на назначение председателя Совета Министров, а с декабря 1992 г. еще и министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел;

– утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РФ;

– избирал Верховный и Высший Арбитражный суды РФ, судей судов субъектов РФ и арбитражных судов;

– назначал Генерального прокурора РФ;

– назначал председателя Центрального банка РФ;

– разрабатывал основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности РФ (до декабря 1992 г. лишь участвовал в разработке);

– учреждал государственные награды и устанавливал почетные звания РФ;

– отменял указы и распоряжения Президента РФ на основании заключения Конституционного Суда (до декабря 1992 г. – только указы), а с декабря 1992 г. получил право приостанавливать действие актов президента до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности в случае обращения ВС в этот Суд;

– вносил представления Президенту РФ об отмене решений Совета Министров РФ;

– отменял постановления и распоряжения советов министров республик в составе РФ.

Нужно подчеркнуть, что компетенцией наделялся только сам Верховный Совет. У его палат – Совета Республики и Совета Национальностей [115] – самостоятельных публично-властных полномочий не было (в Конституции только в рекомендательном плане назывались сферы, приоритетные для каждой из палат).

115

Совет Республики формировался из депутатов, избранных по территориальным избирательным округам с учетом численности избирателей в регионе, другая палата – Совет Национальностей – из депутатов от национально-территориальных избирательных округов по нормам: три депутата от каждой республики в составе РФ, один депутат от каждой автономной области и каждого автономного округа, 63 депутата от краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Президиум ВС (ПВС). Еще с советского времени президиумы верховных советов Союза и союзных республик занимали третье место в номенклатурной иерархии (после союзных и республиканских органов КПСС, а также соответствующих советов министров). Именно в президиумах протекала вся «советская работа» (термин советских времен): организация деятельности «советской вертикали», принятие нормативных и индивидуальных указов (яркий пример последних – о лишении отдельных лиц советского гражданства).

Президиумы фактически олицетворяли собою верховные советы, реализовывали (формально или неформально) всю их компетенцию. Ведь в этих советах заседали депутаты, не порывавшие со своей основной работой, и только члены президиумов были «профессиональными» депутатами. Но даже когда (в 1990 г.) весь Верховный Совет стал «профессиональным», его Президиум сохранил роль штаба, который имел немало рычагов воздействия на депутатский корпус. При этом ПВС по-прежнему обладал не только внутриорганизационными и обеспечительными, но и публично-властными полномочиями. К ним, в частности, относились: осуществление контроля за соблюдением Конституции и обеспечение соответствия конституций и законов республик в составе Российской Федерации Конституции и законам РФ; объявление, организация подготовки и проведение референдумов; опубликование законов РФ; осуществление других полномочий, предусмотренных законами РФ.

Председатель Верховного Совета (он же – руководитель его Президиума и фактически руководитель Съезда). О степени его влиятельности говорили такие полномочия, как:

– осуществление общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению СНД и ВС;

– представление Съезду и Верховному Совету сообщения о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности, а также об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РФ;

– представление Съезду кандидатур для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя ВС РФ, конституционных судей, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов.

Председатель ВС (вместе со своими заместителями) фактически управлял «вечевой демократией», исключая из повестки дня съездов одни вопросы и включая другие, определяя их приоритетность, настраивая депутатов на определенный лад, выступая с политическими заявлениями и т. д. Проще говоря, влияние председателя ВС питалось необъятными полномочиями Съезда, и потому его политический вес становился почти равным Президенту РФ (это было самым видимым проявлением квазидвоевластия).

Президент: общий конституционный статус. На первый взгляд Президент России обладал значительными конституционными полномочиями. Однако если более внимательно вглядеться в его статус, можно понять, что только личные качества первого Президента России Б.Н. Ельцина (1931–2007) и его тогда еще весомая народная поддержка делали этот институт довольно мощным. Что же оставалось президенту по Конституции РСФСР/РФ?

В ст. 121.1 он определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Последнее свойственно президентской форме правления и предполагает либо непосредственное руководство президента системой исполнительной власти, либо его полный контроль над правительством, если таковое создается как отдельный орган. Однако другие конституционные нормы противоречили этой конституционной характеристике президента: он, в отличие от президентской модели, не обладал самостоятельностью ни при формировании, ни при отставке Совета Министров – Правительства (в последней редакции Конституции 1978 г. встречаются разные термины: «Совет Министров», «Совет Министров – Правительство», «Правительство»). В ст. 120 говорилось, что Съезд и Верховный Совет «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов». А ст. 122 определяла Совмин как «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту Российской Федерации».

Да и сам президент описывался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду. Прямо об этом не говорилось, но как иначе расценить, например, обязанность президента представлять не реже одного раза в год доклады Съезду не только о положении в стране, но и о выполнении принятых СНД и Верховным Советом «социально-экономических и иных программ» (ст. 121.5)? Причем Съезд мог потребовать от президента представить внеочередной доклад. Правда, в той же статье говорилось и о посланиях президента «к народу Российской Федерации, Съезду народных депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации». Однако ни о регулярности посланий, ни об их содержательной стороне не упоминалось.