Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Шрифт:
Законом № 94-ФЗ предусмотрена возможность проведения совместных торгов, которые позволяют сократить общее количество закупок и, следовательно, совокупные затраты на их осуществление. На необходимость расширения практики применения совместных торгов неоднократно обращали внимание специалисты. [614]
Положение о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, а также уполномоченных органов при проведении совместных торгов утверждено Правительством Российской Федерации. [615]
614
См., например: Кочетов А.С., Груздев В.В. Указ. соч. – С. 14.
Заметим также, что на институт совместных торгов неоднократно обращал внимание Президент РФ. В частности, в Бюджетном послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» (СПС «КонсультантПлюс») было сказано о необходимости расширения практики проведения совместных торгов государственными и муниципальными заказчиками, а в Бюджетном послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» (Парламентская газета. – 2009. – № 28) сказано о необходимости усовершенствования механизмов государственных закупок за счет «консолидации заказчиков».
615
См.: постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631 «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков,
Совместные торги могут проводиться при наличии не менее чем у двух заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах, одноименных работах, одноименных услугах. Для проведения совместных торгов заказчики, уполномоченные органы заключают между собой соглашение о проведении совместных торгов, в котором обязательно должны быть указаны права, обязанности и ответственность сторон соглашения, сведения об организаторе совместных торгов, ориентировочные сроки проведения совместных торгов, порядок оплаты расходов, связанных с организацией и проведением совместных торгов и др.
Проведение совместных торгов – право, а не обязанность заказчиков, уполномоченных органов во всех случаях, кроме предусмотренных ч. 8 ст.10 Закона № 94-ФЗ, согласно которой решение о проведении совместных торгов для нужд обороны страны и безопасности государства принимается Правительством Российской Федерации. [616]
Практика применения совместных закупок (так называемый совместный прокьюремент), в том числе совместных торгов, развита за рубежом. В частности, во Франции заказчики (как правило, речь идет о «небольших или средних» заказчиках) заключают «соглашение о совместном прокьюременте», в котором определяются все условия его проведения. Совместный прокьюремент «особенно рекомендуется для текущей закупки офисного оборудования и материалов». [617]
616
См.: Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / под общ. ред. проф. Ю.А. Тихомирова. – М., 2007. – С. 83.
617
Международный прокьюремент. – С. 207.
Несмотря на очевидные плюсы совместных торгов, их организация представляется достаточно сложной и связана с целым рядом проблем [618] , в связи с чем в настоящее время в России совместные торги не получили широкого распространения на практике.
В литературе встречаются предложения по усовершенствованию института совместных торгов. В частности, предлагается наделить особый государственный орган функциями по размещению заказов в интересах нескольких других заказчиков. Так, В.А. Вайпан считает возможным наделить функциями организатора совместных торгов государственной орган, в чьи функции входит организация обеспечения бюджетополучателей товаром, который, к примеру, должен соответствовать единому государственному образцу [619] . А.С. Тихомиров, в свою очередь, предлагает закрепить за Федеральным казначейством и его территориальными органами полномочия «по принятию обоснованного (на основании расчета эффективности и совпадения предметов закупки) решения о размещении заказов для нужд нескольких заказчиков». [620]
618
Подробнее см.: Коломыц Г.В., Снисаренко П.И. Проведение совместных торгов: практика и проблемы // Государственные и муниципальные закупки-2009: сборник докладов. – М., 2010. – С. 310, 311.
619
Вайпан В.А. Практика применения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (с учетом Федерального закона от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ) // Право и экономика. – 2007. – № 5; СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 63.
620
Тихомиров А.С. Указ. автореф. – С. 11.
Заметим, что А.С. Тихомиров называет предлагаемую им практику совместного размещения заказов «механизмом укрупнения закупок, отличным от проведения совместных торгов». По нашему мнению, наделение полномочиями организатора совместных торгов государственного органа, не являющегося одним из заказчиков продукции в рамках этих торгов, не может служить основанием для определения этого способа размещения заказа институтом, отличным от совместных торгов. В Положении о взаимодействии заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов (см. выше) совместные торги определяются в качестве способа размещения заказа «в интересах нескольких заказчиков, уполномоченных органов». И именно это является главной особенностью совместных торгов, а не обязательное участие одного из заказчиков, в чьих интересах проводятся торги, в качестве организатора этих совместных торгов.
В соответствии со ст. 42 Закона № 94-ФЗ под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала.
Запрос котировок по Закону № 94-ФЗ может проводиться только в открытой форме, в отличие от аукционов и конкурсов, которые могут быть также закрытыми в предусмотренных Законом случаях. [621]
Относительно эффективности процедуры запроса котировок, предусмотренной Законом № 94-ФЗ, среди специалистов единой позиции не наблюдается. По мнению одних, запрос котировок, предусмотренный Законом № 94-ФЗ, «совсем не тот, который был ранее, и является общепринятым в мировой практике» [622] ; «в сочетании с запретом на предъявление каких-либо квалификационных требований к участникам он открывает новые возможности для злоупотреблений, в чем-то схожие с электронным аукционом» [623] ; «заключает в себе предпосылки коррупционного поведения недобросовестных государственных заказчиков». [624]
621
Отметим, что некоторые организации, не являющиеся заказчиками по Закону № 94-ФЗ, использовали раньше или продолжают использовать в настоящее время в своей хозяйственной практике закрытый запрос котировок (см., например: ч. 9 ст. 13 Единого отраслевого стандарта закупок Государственной корпорации «Росатом», утв. приказом генерального директора ГК «Росатом» от 27 июля 2009 г. //см. также: Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России». – С. 82).
622
Нестерович Н.В. Указ. соч. – С. 118.
623
Смирнов В.И. Ошибочные цели – ложный результат эффективности общественных закупок. – С. 141.
624
Сергачева О.А. Пробелы в законодательстве о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд и пути их преодоления // Российская юстиция. – 2008. – № 4;
СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 27.Согласно же другой точке зрения, Законом № 94-ФЗ «существо данного способа не изменено» [625] и он остается «наиболее простым конкурентным способом размещения заказов». [626]
Запрос котировок, как отмечает К.В. Кузнецов, используют, как правило, забывая про важные ограничения, связанные с применением этого способа закупок, касающиеся, в частности, того, что закупаемые товары должны производиться, работы выполняться, услуги оказываться не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, а также, что для закупаемых товаров, работ, услуг должен быть функционирующий рынок (ч. 2 ст. 42 Закона № 94-ФЗ [627] ). Автор указывает, что посредством запроса котировок можно закупать только такую продукцию, которая будет произведена вне зависимости от того, есть ли в ней потребность у конкретного заказчика (например, телевизор не производится по конкретной заявке заказчика и будет произведен на заводе вне зависимости от ее наличия); как минимум, посредством запроса котировок нельзя покупать уникальную продукцию. [628]
625
Андреева Л.В. Указ. соч. – С. 135.
626
Борисов Д.Ю., Гончаров А.И. Торги: привлечение специализированной организации. – Абз. 30.
627
Представляется, что указанные формулировки Закона № 94-ФЗ скопированы из Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, в соответствии с которым посредством запроса котировок возможны «закупки имеющихся в наличии товаров или услуг, которые производятся или предоставляются не по конкретным спецификациям закупающей организации и для которых сложился рынок, при условии, что сметная стоимость договора о закупках ниже суммы, установленной в подзаконных актах о закупках» (ст. 21 Типового закона).
628
См.: Кузнецов К.В. Основные проблемы размещения заказа способом запроса котировок. – С. 98.
Специалисты отмечают, что понятие «конкретная заявка» может рассматриваться в данном случае как предметно определенная, четко обозначенная (эксклюзивная) потребность в каком-либо товаре, работе, услуге [629] . Формулировка «не по конкретным заявкам заказчика» означает то, что «данные товары (работы, услуги) могут быть поставлены (оказаны, выполнены) по заказу любого лица». [630]
По нашему мнению, введение в Закон № 94-ФЗ понятий «конкретная заявка» и «функционирующий рынок» вряд ли можно считать удачным. Закон связывает с этими понятиями возможность применения одного из самых распространенных способов размещения заказов, однако не раскрывает их содержания. Где критерий «конкретности» заявки заказчика? Каковы признаки «функционирующего» рынка? Ответы на эти и другие вопросы заказчики в настоящее время должны давать самостоятельно, принимая на себя все связанные с этим риски.
629
См.: Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / под общ. ред. проф. Ю.А. Тихомирова. – М., 2007. – С. 257.
630
Лермонтов Ю.М. Комментарий к изменениям законодательства о государственных закупках, вступившим в силу с 1 января 2009 г. // СПС «КонсультантПлюс». – Абз. 167.
Во избежание соответствующих противоречий между заказчиками и контролирующими органами представляется необходимым ввести в законодательство о размещении заказов понятие стандартизированной (типовой) продукции, закупки которой возможно осуществлять путем проведения запроса котировок. Важно также составить перечень этой продукции и обеспечить общий доступ к информации, содержащейся в этом перечне (по аналогии с «аукционным перечнем» или перечнем продукции, размещение заказов на которую осуществляется у субъектов малого предпринимательства). Принятие указанных мер, направленных на защиту интересов государственных (муниципальных) заказчиков от возможных претензий со стороны контролирующих органов, будет способствовать поддержанию стабильности в сфере реализации публичных заказов.
Способом размещения заказов, похожим на запрос котировок, является запрос предложений, не предусмотренный Законом № 94-ФЗ. Запрос предложений является основным способом закупки во многих странах [631] , а также активно применяется в практике частных организаций. [632]
Типовым законом ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг предусмотрена возможность применения запроса предложений. В соответствии с указанным Типовым законом к основными отличиям запроса предложений от запроса котировок можно отнести: критерий определения победителей закупки (при запросе котировок – цена, при запросе предложений возможно применение и других критериев), возможность проведения переговоров с потенциальными поставщиками (при запросе котировок переговоры невозможны, при запросе предложений – возможны); необходимость публикации соответствующего уведомления в СМИ (при запросе котировок – не предусмотрена, при запросе предложений – предусмотрена по общему правилу) и др.
631
Вместе с этим отметим, что запрос предложений не предусмотрен в качестве способа размещения государственных заказов в большинстве стран, входящих в СНГ. Исключением является Азербайджан. Как отмечает Е.В. Шадрина, в Азербайджане запрос предложений – это нечто среднее между двухэтапным тендером и запросом котировок. Во время проведения данной процедуры публикация извещения о проведении закупки не является обязательной, форма подачи заявок и сроки законом не определены, зато возможны переговоры с участниками и предусмотрена повторная подача заявок в соответствии с уточненными требованиями заказчика. При этом критериями оценки предложений помимо цены могут быть квалификация участника, технические и качественные характеристики поставляемой продукции (см.: Шадрина Е.В. Указ. соч. – С. 116).
632
См., например, п. 4.1 Положения о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг для нужд ОАО «Третья генерирующая компания оптового рынка электроэнергии» (ОГК-3), утв. Советом директоров 19 ноября 2007 г., протокол № 92 //п. 5.1 Положения о порядке проведения регламентированных закупок товаров, работ, услуг для нужд ОАО «Петербургская сбытовая компания», утв. Советом директоров 11 апреля 2008 г., протокол № 2008-4 //и др.
Запрос предложений, как указывает А.А. Храмкин, применяется в случаях, когда заказчику известна цель закупки, но не вполне понятны способы ее достижения и он хочет запросить варианты решения своей проблемы у поставщиков. Заказчик направляет запрос предложений только тем поставщикам, которые, по его мнению, способны выполнить поставленную задачу. [633]
Если запрос котировок можно считать упрощенным видом аукциона, то запрос предложений, очевидно, стоит признать упрощенным видом конкурса (который проводится, следуя терминологии Закона № 94-ФЗ, «по конкретным заявкам заказчика»). Особенности запроса предложений делают этот способ закупок незаменимым во многих случаях, прежде всего, когда заказ размещается на относительно небольшие суммы и заказчик не может абсолютно точно описать предмет закупки. Можно сказать, что в данных случаях составление точной спецификации, т. е. максимальная конкретизация потребностей заказчика, является частью предмета закупки.
633
См.: Храмкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. – С. 22.