Правовая структуризация и систематика

В.П. Мозолин также пишет, что «не исключены случаи, когда некоторые законы и иные нормативные акты могут приниматься в угоду отдельным фракциям и группировкам депутатов, чиновникам, группам влияния, лоббирующим заказы наиболее крупных компаний и даже отдельных бизнесменов.» [299] .

По словам И.Н. Сенякина, «в последние годы наблюдается резкая активизация правотворческого процесса. На поток поставлено издание законов, как на федеральном, так и на региональном уровне. Имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов.» [300] .

По обоснованному замечанию Р.З. Лившица, «каждая научная рекомендация о разработке и принятии того или иного законодательного акта должна опираться на учет специфики конкретной области общественных отношений… Те соображения, которые сейчас адресуются системе права и не доводятся до системы законодательства, должны быть реализованы в ней.» [301] .

По указанию же В.М. Баранова, «проблема адекватности отражения требует создания действенного механизма своевременного приведения системы права в соответствие с постоянно изменяющейся действительностью. Из презумпции истинности юридических норм, согласно которой каждая правовая норма, принятая в пределах компетенции и в установленном порядке, является истинной, вытекает обязанность государственного органа, должностного лица, принявших конкретную правовую норму, нормативно-правовой акт, систематически следить за их соответствием действительности, рассматривать поступающие предложения относительно ее совершенствования. Желательно, чтобы эта обязанность получила юридическое закрепление.» [302] . В целом данное суждение представляется обоснованным (даже с учетом несогласия с неопровержимостью презумпции истинности всех писаных юридических норм).

В действительности, как метко отмечал еще С.М. Корнеев, «помимо воли законодателя и правовой науки, для построения системы права важное значение имеют и такие факторы, как традиции законодательства, уровень законодательной техники, культурное развитие народа.» [303] .

С.В. Поленина также указывает, что «законодательная политика и действия законодателя обусловлены комплексом внешних и внутренних по отношению к законодательству факторов. Внешние факторы – это те же экономические, социально-политические и идейно-волевые процессы и явления, которые определяют формирование системы права… На построение системы законодательства влияют и внутренние по отношению к нему факторы: форма государственного устройства…, структура органов государственной власти и государственного управления, правовая культура аппарата нормотворческих органов.» [304] . Подобное влияние можно будет проследить и в приводимых нами ниже примерах.

Итак, традиционно важным и одновременно вариативным в правоведении является вопрос о классификации правовых актов. Сложность деления заключается прежде всего в том, что правовые акты объединяют юридические документы как нормативного, так и индивидуального толка. При этом, по весьма точному высказыванию такого выдающегося юриста, как Г. Кельзен, «каждый юридический акт, реализующий норму, – будь это акт правотворчества или акт простого применения, – обусловлен ею лишь в некоторой части, в остальном же характеризуется неопределенностью. Последняя может относиться как к обуславливающим материальным фактам, так и к обусловленному последствию, т. е. к вопросам «почему» и «что» в отношении предписанного действия. Неопределенность может быть прямо предусмотрена, т. е. являться частью намерения нормотворческого органа. Так, принятие общего правила всегда основано… на допущении, что изданная в его исполнение индивидуальная норма продолжит процесс определения, лежащий в основе иерархического упорядочения юридических норм. То же относится к делегированию. Снабженное санкцией за нарушение, законодательство по вопросам здравоохранения предусматривает, что в случае возникновения эпидемии в целях предотвращения ее распространения жители затронутых городов должны принять меры предосторожности; административные органы вправе определить их различным образом в зависимости от видов болезней. Уголовное право устанавливает штраф или тюремное заключение за каждое правонарушение; в конкретном деле судья должен определить какой-либо один вид наказания и его суровость, высшие и низшие пределы… могут быть установлены самим законом.» [305] .

Кроме того, некоторые юридические документы характеризуются особенностями в тех или иных, а иногда также и в нескольких (или всех) одновременно аспектах правового действия.

Например, правовой акт территориального органа субъекта федерации относится к группе актов соответствующего региона. Однако чаще всего он действует лишь в пределах отдельной площади (части территории) корреспондирующего государствоподобного образования. В свою очередь, такой региональный правовой акт, как столичный Закон «О поддержке соотечественников за рубежом органами государственной власти города Москвы» имеет действие не только на территории отечественного города федерального значения, но и за его пределами [306] . В частности, положения данного акта распространяются на учебные организации, дислоцирующиеся за пределами Москвы (и осуществляющие деятельность по оказанию поддержки соотечественникам за рубежом).

Таким образом, правило о том, что действие правовых актов распространяется лишь на территорию соответствующего субъекта, содержит изъятия , подразделяемые на две группы. Для первой группы характерно то, что действие правового акта распространяется не на всю корреспондирующую территорию ; а для второй – то, что оно выходит за соответствующие территориальные пределы.

Изъятия первой группы, в свою очередь, также делятся на две подгруппы. Вновь обращаясь для примера к правовым актам отечественного столичного региона, отметим, что при первом подварианте московский правовой акт действует не на всей территории города по причинам, связанным с воздействием правовой системы федерального (а для всех иных правовых систем, за исключением международной, – иного вышестоящего ) уровня.

Например, на основании ст. 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» выборы и референдумы на той территории, на которой чрезвычайное положение введено, не осуществимы в течение всего периода действия такового. Если в период чрезвычайного положения истек срок полномочий соответствующих органов публичной власти, то он продлевается вплоть до прекращения соответствующего специального положения. Тем самым федеральный статут может приостановить территориальное (и временное) действие ст. 1, 5, 6, 7 (и иных) регионального Закона «Избирательный кодекс города Москвы» [307] . Можно привести и иной пример. На основании ст. 15 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» возможно приостановление действия, в том числе территориального, любого правового акта субъекта федерации, не соответствующего такому специальному документу, как Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения.

При втором подварианте московский правовой акт действует не на всей территории столицы по причинам, связанным с функционированием самой правовой системы региона. Здесь опять-таки возможны два варианта: презюмируемый и специально установленный.

Для демонстрации презюмируемой вариации укажем, например, на то, что акты префектов административных округов г. Москвы по умолчанию распространяются лишь в пределах соответствующих территориальных единиц. Так, распоряжение префекта Юго-Восточного административного округа «О подготовке ледовых катков в зимнем сезоне 2008–2009 годов» имеет территориальное действие исключительно в рамках соответствующей территории. В свою очередь, Закон г. Москвы «О городской адресной программе развития застроенной территории квартала № 804 «Камушки» Пресненского района города Москвы на 2008–2014 годы» [308] предназначен для реализационного действия на территории указанного в наименовании акта квартала; т. е. ограничение площади его функционирования является специально установленным. Впрочем, по нашему мнению, юридическое регламентирование адресных программ посредством статутной формы само по себе представляется порочным (так как здесь не имеет места регламентация соответствующего – по значимости – уровня социального поведения).

По второй («расширительно-распространительной») группе также можно привести примеры, относящиеся к правовой системе как общегосударственного , так и регионального уровня. В частности, Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (в том числе его ст. 6, 16, 17) свидетельствует о возможности выхода территориального действия правовых актов регионов за пределы их границ. В свою очередь, на собственно региональном уровне постановление Правительства Москвы «Об организации в 2008 году лечения и оздоровления за рубежом инвалидов молодого возраста и детей-инвалидов города Москвы» имело (а собственно юридически и не утратило) территориальное распространение не только в российской столице, но и за ее рубежами. Такое же, в территориальном аспекте, значение имеют, например, положения распоряжения Правительства Москвы «Об утверждении Положения о городской комиссии по рассмотрению заявок на приобретение в собственность города Москвы имущества за рубежом» и распоряжение мэра Москвы «Об утверждении концепции создания организаций «Дом Москвы» за рубежом» [309] .

Таким образом, разнообразие действия правовых актов предопределяет научно-практическое внимание к вопросу об их классификации. В увязке с этим позволим себе, прежде всего, заметить, что, по нашей позиции, под правотворчеством следует понимать создание любой правовой нормы: пусть даже процесс ее сотворения нельзя с точностью определить во времени, ибо у «результата» нет «даты принятия»; пусть даже отсутствует возможность назвать конкретного «демиурга», ибо он является слишком неопределенным (как это бывает, например, в отношении правового обычая).

Причина такого подхода заключается в том, что даже несмотря на отсутствие реквизитно-«кодированных» признаков, мы имеем дело с творением юридического правила поведения. В свою очередь, понятие нормотворчества является, по нашему мнению, более конкретным (и, соответственно, менее объемным) и относится к той части правотворчества, в которой речь идет о создании отражающих нормы права писаных юридических форм.

Таким образом, нормотворчество следует признать разновидностью общего понятия правотворчества. Отождествляя же нормотворчество и правотворчество, мы (исходя из фактического юридико-литературного материала) сводим «выработку» поведенческих правил интересующего нас вида лишь к созданию тех форм, которые принято назвать нормативными правовыми актами (и договорами). При этом в самом нормотворчестве, согласно устоявшимся положениям правовой доктрины и практики, также выделяются различные виды, например законотворчество.