Проблемы кодификации корпоративного и вещного права

А вот на вопросы о том, почему, например, Национальный банк Швейцарии создан в форме акционерного общества, а банки отдельных кантонов объявлены «публично-правовыми корпорациями» (причем все они считаются «юридическими лицами публичного права») либо почему «юридическим лицом публичного права» в Германии признан именно Баварский Красный Крест, ответ может быть только один: «Потому что так исторически сложилось». С этой точки зрения можно объяснить и признание особого статуса Центрального банка России как юридического лица, не являющегося разновидностью какого-либо более общего типа или вида юридических лиц (п. 4 ст. 48 ГК РФ в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ). Таким же «юридическим лицом sui generis» можно считать управляющую компанию инновационного центра «Сколково» [106] , которая в качестве особого юридического лица вообще прямо не упомянута в обновленном тексте ГК РФ (что прямо противоречит правилу п. 2 ст. 48 ГК, но пока не вызывает каких-либо практических затруднений или споров).

106

В подп. 5 ст. 2 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»» (СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970) относительно статуса его управляющей компании сказано лишь, что она является «российским юридическим лицом», но ничего не говорится о ее организационно-правовой форме (см. также ст. 8 названного Закона).

Как показывает практический опыт, такие особые юридические лица в качестве крайне немногочисленных исключений встречаются почти во всех развитых западноевропейских правопорядках (например, PTT («Почта, телеграф, телефон») в Нидерландах, Национальное общество по складированию радиоактивных отходов (NAGRA) в Швейцарии, Фонд прусского культурного наследия в Германии и т. д.). Такие юридические лица объединяет то, что в большинстве случаев они создаются актами публичной власти на базе государственного (публичного) имущества (хотя и из этого имеются известные, но также немногочисленные исключения) для участия в гражданском обороте с целью выполнения тех или иных публичных (государственных или общественных) задач. Но при этом важно, что общее количество таких юридических лиц sui generis исчисляется единицами, а количество «юридических лиц публичного права» в лучшем случае – сотнями в сравнении с сотнями тысяч и миллионами обычных «юридических лиц частного права».

Вместе с тем наличие практически в любом правопорядке отдельных юридических лиц, которые «не укладываются» ни в один из их привычных видов, автоматически не превращает их в какую-либо разновидность «юридических лиц публичного права» и не делает последнее каким-то «собирательным понятием» (хотя во многих случаях речь идет об организациях, созданных и полностью контролируемых публично-правовыми образованиями). Бесспорной общей чертой правового статуса «юридических лиц публичного права» в зарубежных правопорядках является то, что, с одной стороны, только они при известных условиях вправе претендовать на получение безвозмездных бюджетных субсидий (что полностью исключено для любых частных юридических лиц, включая некоммерческие организации), с другой стороны, государство обычно принимает на себя субсидиарную ответственность по их долгам и не допускает их банкротства (что также невозможно для обычных «юридических лиц частного права»).

С этой точки зрения даже в гипотетически мыслимую в нашем праве категорию «юридические лица публичного права» не смогут попасть ни государственные корпорации, ни даже государственные учреждения, ни тем более государственные и муниципальные унитарные предприятия. Первые прямо признаны частными собственниками своего имущества, что в обычном правопорядке должно было бы исключать их прямое или косвенное бюджетное финансирование и предполагать возможность их банкротства. Публичные учреждения и предприятия в отечественном праве, напротив, не являются собственниками своего имущества, а учреждения и казенные предприятия, подобно госкорпорациям, не могут быть объявлены банкротами, притом что стоящее за ними государство (публично-правовые образования) откровенно стремится уйти от субсидиарной ответственности по их обязательствам (что особенно ясно проявилось в целенаправленной дифференциации статуса учреждений на казенные, бюджетные и автономные, закрепленной в п. 2 ст. 120 ГК в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ [107] ; в настоящее время – п. 1 ст. 123.22 ГК). Поэтому беспредметной следует признать дискуссию, инициированную сторонниками сохранения государственных корпораций как особого вида юридических лиц, с помощью перемены их «вывески» путем объявления их (и некоторых других некоммерческих организаций, в частности, государственных академий наук) «юридическими лицами публичного права» [108] . Ведь в зарубежных правопорядках такие своеобразные участники имущественного оборота представляют собой юридически самостоятельные организации, действующие под субсидиарную ответственность создавшего их публично-правового образования или иного учредителя, исключающую возможность их банкротства.

107

СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

108

См. об этом: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., 2011.

В нашем же праве предлагавшееся объявление госкорпораций «юридическими лицами публичного права» было нацелено на их окончательный вывод из-под действия норм гражданского (частного) права. Это позволило бы сохранить и даже усилить «особенности» их гражданско-правового положения, обусловленные тем, что государственные корпорации участвуют в гражданских правоотношениях формально вполне самостоятельно, но фактически – на базе государственного имущества [109] и при различных формах финансовой поддержки государства. При этом отсутствует субсидиарная ответственность учредителя-государства по их обязательствам, но исключается возможность признания их банкротами, что по сути означает полное переложение риска их неплатежеспособности на их контрагентов (кредиторов). Данное положение составляет основной недостаток их правового статуса, не говоря уже о давно отмеченных других недостатках (сугубо унитарный характер статуса таких «корпораций»; юридически и экономически совершенно разнородный характер их основной деятельности: от функций государственного управления, осуществляемых Росатомом и Роскосмосом, до чисто коммерческой деятельности Внешэкономбанка, объявленного «некоммерческой организацией», и т. д.) [110] . Разумеется, перечисленные вопросы стали бы «малозначимыми» в случае полного «ухода» таких юридических лиц в сферу публичного права. Между прочим, все это достаточно ясно показывает возможные последствия объявления юридического лица «общеправовой», а не гражданско-правовой категорией.

109

В данном случае остается в стороне вопрос о возможности юридической квалификации действий по наделению госкорпораций государственным имуществом как разновидности приватизации (тем более что отдельными федеральными законами о статусе госкорпораций процесс их создания полностью выведен из-под действия законодательства о приватизации государственного имущества).

110

См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. С. 70–71.

В Концепции развития гражданского законодательства РФ был сделан вывод о том, что государственные корпорации фактически являются не особым видом юридических лиц (в том числе и не «юридическими лицами публичного права» в общепринятом за рубежом понимании этой категории), а специальным способом создания юридических лиц, уникальных по своему правовому статусу, в результате использования которого возникают «юридические лица sui generis», подобные Центробанку или управляющей компании «Сколково». Именно поэтому ГК РФ не содержит (и не может содержать) единого обобщающего определения государственной корпорации. Что касается принципиальной возможности и целесообразности создания и функционирования таких организаций, то это – дело законодателя (т. е. конкретного правопорядка). Однако в интересах имущественного оборота такого рода юридические лица должны оставаться редким исключением, а не становиться общим правилом путем законодательного признания их статуса в качестве самостоятельной разновидности юридических лиц. При этом в интересах всех участников имущественного оборота необходимо прямо признать либо субсидиарную ответственность учредителей по их долгам, либо возможность банкротства таких юридических лиц.

В связи с этим Концепция развития гражданского законодательства РФ предлагала исключить возможность создания таких «корпораций» в будущем, а также их законодательное признание особой разновидностью юридических лиц. Однако законодатель по фискальным соображениям не согласился с этим подходом, в результате чего в Гражданском кодексе РФ появилось упоминание о новой разновидности некоммерческих унитарных организаций – государственных корпорациях (подп. 14 п. 3 ст. 50) [111] . При этом данное положение было прямо закреплено лишь Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ [112] , т. е. более года спустя после принятия Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ новой редакции гл. 4 ГК РФ.

111

По смыслу закона в эту категорию теперь входит и остающаяся единственной «государственная компания» Росавтодор, правовой статус которой отличается от статуса государственных корпораций тем, что основная часть поступившего к ней от Российской Федерации государственного имущества передается ей не в частную собственность, а в «доверительное управление» (на которое, однако, не распространяются нормы гл. 53 ГК). Очевидно, что содержащая это определение норма п. 1 ст. 7.2. Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; далее – Закон об НКО) изначально рассчитана именно на статус Росавтодора, а не других возможных «госкомпаний».

112

СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4169.

Одновременно Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ был урегулирован правовой статус еще одного нового вида некоммерческих унитарных организаций – публично-правовых компаний, о которых подп. 11 п. 3 ст. 50 ГК РФ упомянул в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ, т. е. ранее, чем о государственных корпорациях. Данное обстоятельство является следствием известных колебаний законодателя, пытавшегося то объединить, то развести понятия «государственная корпорация» и «публично-правовая компания». Первоначальный проект закона о публично-правовых компаниях охватывал этим понятием как госкорпорации и госкомпанию, так и преобразованные в эту организационно-правовую форму акционерные общества со 100 %-ным участием государства [113] . Впоследствии эти виды юридических лиц все же были признаны самостоятельными, однако их различие с позиций гражданского права и в настоящее время остается весьма затруднительным.

113

Подробнее об этом см. экспертные заключения Совета по кодификации от 24 сентября 2012 г. и от 25 февраля 2013 г. на проект федерального закона «О публично-правовых компаниях» // Вестник гражданского права. 2012. № 5. С. 139–145; 2013. № 2. С. 109–132.

Исходя из законодательного определения публично-правовой компании как унитарной некоммерческой организации, созданной Российской Федерацией, наделенной «функциями и полномочиями публично-правового характера» и осуществляющей свою деятельность в интересах государства и общества (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), такая «компания» с позиций гражданского права не только ничем не отличается от госкорпораций, особенно от таких, как обладающие публично-правовыми функциями Росатом и Роскосмос (ср. определение государственной корпорации, закрепленное в абз. 1 п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях), но и совпадает по своему правовому статусу с органами государственной власти, наделенными правами юридических лиц – федеральных казенных и бюджетных учреждений (например, министерств и ведомств).

Юридически значимыми особенностями гражданско-правового статуса публично-правовых компаний (в сравнении с госкорпорациями) являются, во-первых, возможность их создания путем реорганизации акционерных обществ, единственным участником которых является Российская Федерация; во-вторых, неограниченная возможность выпуска ими собственных облигаций (что, мягко говоря, необычно для некоммерческих организаций), тогда как из числа госкорпораций такой возможностью обладает лишь Внешэкономбанк. При этом возможность выпуска облигаций впервые была предусмотрена первым вариантом проекта закона о публично-правовых компаниях, предполагавшим поглощение ими госкорпораций (включая изначально обладавший такой возможностью ВЭБ). Сохранение права эмиссии облигаций для публично-правовых компаний можно объяснить лишь возможностью их создания на базе акционерных обществ со 100 %-ным участием государства, которым такое право принадлежало ex officio. Очевидно, что обе названные особенности легко нивелируются в законодательном порядке. В результате остается небесспорной сама целесообразность введения в современное отечественное законодательство по крайней мере одной из двух названных новых разновидностей унитарных некоммерческих организаций, каждая из которых теперь признана самостоятельным видом юридических лиц.

А для чего в российском праве необходимо признавать юридическими лицами хотя бы и публичного, а не частного права органы публичной власти, так и остается непонятным. Ведь для того, чтобы быть субъектами конституционного или административного права, министерство и ведомство, например, отнюдь не нуждаются в обособленном имуществе, которым они могли бы самостоятельно отвечать по своим гражданско-правовым обязательствам. Прямое законодательное признание Верховного Суда РФ юридическим лицом [114] , открывающее для него возможность «быть истцом и ответчиком в суде» (п. 1 ст. 48 ГК), выглядит, мягко говоря, странным. Если же все органы публичной власти объявить «юридическими лицами публичного права», понимая под этим термином обобщенное наименование некой группы субъектов публичного права, то это станет лишь очередной сменой вывесок, ничего не добавляющей к реальному правовому статусу таких субъектов.

114

См. п. 1 ст. 21 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.