Вырождение международного правового порядка? Реабилитация права и политических возможностей

Вспомним, что Великобритания уже бывала в Ираке прежде. Как указывает Джоул Рэйберн, в конце Первой мировой войны Великобритания захватила у Османской империи области Басры, Багдада и Мосула и в 1920 г. формально установила контроль над новой страной, согласно мандату Лиги Наций. В 1920 г. крупномасштабный шиитский мятеж стоил британцам свыше 2000 жертв, настроения в пользу вывода войск из Ирака стали нарастать. Поспешный выход Великобритании в 1932 г. повлёк рост насилия в Ираке, подъём диктатуры и катастрофическое обрушение всего, что британцы пытались там построить [326] . Может быть, история повторяется как фарс; но на сей раз есть международный механизм, который может призвать Великобританию к ответу за её действия.

326

Rayburn (2006).

Эффект экстерриториальности

Вопрос экстерриториальной применимости МППЧ представляет собой в последнее время предмет интенсивного академического интереса [327] . Ключевые случаи возникли в контексте применения Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ), поскольку последствия постколониального (если не имперского) поведения Турции, Российской Федерации и Великобритании были рассмотрены судебными инстанциями — на международном уровне, а теперь и во внутренних судах. Это — случаи, в которых вооружённые силы государства предположительно нарушили права человека за пределами своей национальной территории.

327

См.: Hampson and Salama (2005) pp. 19–22; Lubell (2005) pp. 739–741; Leach (2005a).

В этой области, по меньшей мере, международное право демонстрирует свою стойкость. С начала 1990-х государства, в целом, не преуспели. Так, Турция, что касается оккупации ею Северного Кипра, проиграла дело Лоизиду [328] , Великобритания вместе с остальными членами НАТО оказалась в неловком положении в системе ЕКПЧ в связи с бомбёжкой Сербии в деле Банковича [329] , Россия была осуждена за предполагаемую оккупацию части Молдовы [330] в деле Илашку против Молдовы и России, и, опять же, Турция оказалась ответственной за нарушения на соседней территории в деле Исса против Турции [331] . Дело Банковича было описано ведущим судьей Страсбургского суда, Лукисом Лукаидисом, как «неудача усилий по обеспечению эффективного продвижения и уважения прав человека… в связи с осуществлением любой государственной деятельности внутри или вне соответствующей страны» [332] . Оккупация Великобританией Ирака в настоящий момент рассматривается во внутренних судах в делах Аль-Скейни [333] и Аль-Джедды [334] . В 2003 г. Воан Лоу предположил, что ввиду принципов, изложенных в делах Лоизиду и Банковича, «Великобритания может в принципе нести ответственность перед ЕКПЧ в отношении её поведения в областях, где она осуществляет военную оккупацию и осуществляет государственную власть» [335] . Поставленный на карту решающий принцип — может ли государство-участник ЕКПЧ иметь «эффективный контроль» вне собственной территории или даже вообще вне территории стран Совета Европы так, чтобы действия его государственных агентов могли быть связаны Конвенцией.

328

Loizidou v Turkey (Preliminary Objections) 40/1993/435/514, paras 62–64.

329

Bankovic and others v Belgium and 16 other states, Application No.52207/99, decision of 12 December 2001.

330

Ilascu and others v Moldova and the Russian Federation, Romania intervening, Application No.48787/99, decision of 8 July 2004.

331

Issa and others v Turkey, Application no.31821/96, admissibility decision of 30 May 2000; decision of the second Chamber, 16 November 2004.

332

Loucaides (2006). В примечании 2 на с. 392 Лукаидис цитирует множество статей специалистов, энергично критикующих это решение.

333

R (Al-Skeini and others) v Secretary of State for Defence, High Court 14 December 2004, Court of Appeal 21 December 2005, [2005] EWCA Civ 1609; [2006] HRLR 7; [2007] UKHL 26, 13.06.07.

334

R (Hilal Abdul-Razzaq Ali Al-Jedda) v Secretary of State for Defence, Court of Appeal 20 March 2006, C1/2005/2251, [2006] EWCA CIV 327; [2007] UKHL 58, 12.12.07.

335

Lowe (2003) p. 869.

Следует также отметить, что Комитет по правам человека ООН интерпретировал этот аспект Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП). В своём Замечании общего порядка № 31, «Характер общего юридического обязательства, налагаемого на государства-участники Пакта», принятом 29 марта 2004 г., он подтвердил актуальную часть статьи 2.1 МПГПП и продолжал, в параграфе 10:

«Это означает, что государство-участник обязано уважать и обеспечивать любому лицу, находящемуся в пределах компетенции или эффективного контроля этого государства-участника, права, признаваемые в Пакте, даже если лицо не находится на территории государства-участника. ‹…› Этот принцип применим также к лицам, находящимся в рамках компетенции или под эффективным контролем сил государства-участника, действующих за пределами его территории, независимо от обстоятельств, при которых была установлена такая компетенция или эффективный контроль, как, например, в случае сил, представляющих собой национальный контингент государства-участника, выделенный для участия в международной операции по поддержанию или укреплению мира» [336] .

336

CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, of 26 May 2004. См. также недавнее консультативное заключение Международного уголовного суда: Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (2004) ICJ Reports, p. 136 at paras 108 and 109.

На вопрос, почему вообще есть проблема применения ЕКПЧ, следует ответить ссылкой на историю учреждения, которое её породило, Совета Европы.

Корни «Холодной войны» и постколониальная судьба Совета Европы

Совет Европы (СЕ), включающий ныне 47 государств (после того, как Черногория проголосовала за отделение от Сербии) с общим населением примерно 850 миллионов человек, являет одну из язвительнейших насмешек истории. Он был основан подписанием Устава в 1949 г. в Лондоне десятью западноевропейскими государствами, вполне осознававшими его как «своего рода социально-идеологическое дополнение военных аспектов европейского сотрудничества, представленных Организацией Североатлантического договора» [337] . Три «столпа» СЕ, иллюстрируемые более чем 200 обязательными соглашениями,— плюралистическая демократия, господство права и защита индивидуальных прав человека. Провозгласив ЕКПЧ и создав ЕСПЧ, первый международный суд с полномочиями вмешиваться во внутренние дела государств и выносить обязательные заключения против них, СЕ показал, что он действительно серьёзно относился к «первому поколению» гражданских и политических прав, особенно личной свободе, свободе выражения, праву на компенсацию за лишение собственности, праву на свободные выборы. Известно, что изложенный в ЕКПЧ список прав не сильно отличается от списка в рождённой в 1789 г. Французской революцией Декларации прав человека и гражданина. В нём нет никаких социальных, экономических или культурных прав, в значительной степени по настоянию Великобритании. Содержание ЕКПЧ резко контрастировало с правами человека, гарантированными в конституциях СССР и его сателлитов, все из которых отвели высокое месту праву на труд, а также праву на социальное обеспечение, здравоохранение, образование и жильё. Эти государства смогли показать серьёзное отношение к закреплённым в их конституциях социально-экономическим правам и, вообще говоря, действительно предоставили их. Действительно, не просто у каждого человека в трудоспособном возрасте была работа, но это было преступлением, «паразитизмом», не работать.

337

Это слова профессора Иана Браунлая в: Brownlie and Goodwin-Gill (2006) p. 609.

Не следует удивляться, что Великобритания стойко сопротивлялась принципу обязательности судебных решений на международном уровне. Она продолжала настаивать, что, даже если есть Конвенция, не должно было никакого суда, по меньшей мере, для самой Великобритании. Так, когда 7 августа 1950 г. Комитет министров Совета Европы принял проект конвенции, ослабленный в результате давления Великобритании, право индивидуального ходатайства было обусловлено декларацией государства-участника о принятии, а юрисдикция ЕСПЧ была сделана необязательной [338] . Генеральный прокурор Великобритании, Шокросс, заявил 4 октября 1950 г., что «мы должны отказаться принимать Суд или Комиссию как апелляционный суд и решительно воспротивиться праву индивидуального ходатайства, которое, как мне кажется, полностью противоположно концепции ответственного правительства» [339] . 18 октября 1950 г. прошла встреча министров, которых это наиболее прямо касалось, и Шокросс сообщил, что ЕКПЧ была по существу декларацией общих принципов прав человека в демократическом сообществе, в противоположность их подавлению при тоталитарном правительстве. На правительство Великобритании было оказано сильное политическое давление, чтобы побудить его согласиться на Конвенцию Совета Европы, и он чувствовал, что самым мудрым курсом будет принять её [340] .

338

Trav. Prep. (ibid) Vol V, p. 56.

339

LCO 2/5570 [3363/22].

340

CAB 130/64 [GEN. 337/1^st Meeting].

Почему Великобритания столь упорно отказывалась принять такое вмешательство? Часть ответа, достаточная для моих целей, состоит в беспокойстве, что ЕКПЧ могла бы вынести колониальные вопросы на международное рассмотрение. Это подтвердили два из первых же дел, разрешённые не в пользу Великобритании и непосредственно касавшиеся её колониального прошлого [341] .

Одно из первых таких дел, разрешённое в 1973 г., касалось событий, произошедших вне Великобритании и довольно далеко от Европы [342] . Уганда, колония Великобритании в Восточной Африке, имела многотысячное население азиатского происхождения, состоящее из потомков привлечённых сюда Британской империей индийцев, которые работали государственными служащими, владели магазинами и занимались коммерцией. Уганда получила независимость в 1962 г. Однако в январе 1971 г. избранный президент, Аполо Мильтон Оботе, был свергнут своим командующим армией, Иди Амином Дадой. В следующем году, в рамках политики «африканизации», Амин дал всем азиатам в Уганде 90 дней, чтобы покинуть страну, заявив, что так велел ему поступить Бог, явившись во сне [343] . Великобритания отказалась их принять. Как и опасались многие советники правительства, многие азиаты обратились с жалобами в Страсбург. Они не могли этого делать по Протоколу 4, но, по совету Энтони Лестера, заявили, что отказ им в праве въезда в Великобританию поставил их в униженное и бедственное положение, что равносильно «бесчеловечному или унижающему достоинство обращению» в нарушение статьи 3. 14 декабря 1973 г. Существовавшая тогда Европейская комиссия по правам человека нашла, что принятие Иммиграционного акта Содружества 1968 г. нарушило статью 3 Конвенции. Дело не было направлено в суд, так как Великобритания уступила.

341

См. также более раннее дело Kingdom of Greece v United Kingdom App. no. 176/56, решение Комиссии от 26 сентября 1958 г., отвергшее иски Греции, вызванные конфликтом на Кипре. Заметим, что иск Греции был подан, а решение Комиссии принято, прежде чем Великобритания признала — в 1966 г.— право индивидуальных ходатайств.

342

East African Asians v United Kingdom App. no. 4403/70 – 4429/70 и др., отчёт Комиссии от 14 декабря 1973 г.

343

Wairgala Wakabi ‘Idi Amin just won’t go away’, 30 April 1999, The Black World Today, http://www.blackworldtoday.com/views/feat/feat1142.asp.

Второй случай был чрезвычайно неудобным для Великобритании: межгосударственная жалоба, поданная Республикой Ирландия, утверждала, что задержанные в Северной Ирландии подозреваемые в терроризме была подвергнуты пыткам. Комиссия согласилась; Суд посчитал, что применение Великобританией методов психологического давления, известных как «пять техник», равносильно бесчеловечному и унижающему достоинство обращению, что, опять же, есть нарушение статьи 3 [344] .

Итак, оба этих дела касались имперского — или, во всяком случае, колониального — прошлого Великобритании, образом, выпукло продемонстрировавшим реальные причины, почему Великобритания столь упорно противилась воплощению ЕСПЧ в жизнь (и фактически не смогла включить ЕКПЧ во внутреннее право по Акту о правах человека 1998 г., вступившему в силу в 2000 г.).

344

Republic of Ireland v United Kingdom App. no. 5310/71, решение от 18 января 1978 г.

Оккупация Великобританией Южного Ирака

Поднятый вопрос экстерриториальной юрисдикции снова всплыл в отношении вторжения в Ирак и его оккупации. 7 апреля 2004 г. министр Вооружённых сил, Эдам Ингрэм, заявил, что:

«ЕКПЧ предназначена для применения в региональном контексте в юридическом пространстве государств-участников. Она не разрабатывалась для применения во всём мире и не была предназначена охватывать действия подписавшего в стране, которая не подписала Конвенцию. ЕКПЧ не может иметь никакого применения к действиям Великобритании в Ираке, потому что у граждан Ирака не было никаких прав по ЕКПЧ до военной акции сил коалиции» [345] .

345

Rt Hon Adam Ingram MP, Ministry of Defence, Letter to Adam Price MP, 7 April 2004.

Это утверждение ныне полностью дискредитировано. В октябре и декабре 2005 г. Апелляционный суд заслушал обращения в деле «Королева (Аль-Скейни и др.) против министра обороны („Ридресс траст“ и др.)» [346] . Заявления о пересмотре в порядке судебного надзора были поданы родственниками иракских граждан, которые были убиты в Ираке в инцидентах с участием британских военнослужащих. Пятеро были застрелены британскими военнослужащими, а шестой, Баха Муса, умер при содержании под британским арестом. Истцы хотели пересмотра отказа министра обороны провести независимые расследования или принять ответственность за смертные случаи и пытки. На предварительном слушании Апелляционное присутствие отделения королевской скамьи Высокого суда правосудия объявило, что ЕКПЧ и Акт о правах человека 1998 г. не применимы в первых пяти случаях, но в шестом случае Акт 1998 г. применим, и процедурные обязанности Великобритании по статьям 2 и 3 Конвенции были нарушены. Суд посчитал, что государство может считаться имеющим «эффективный контроль» только в той области, которая находится в пределах территории или «юридического пространства» — espace juridique — Конвенции, и поэтому только в той оккупированной области, которая принадлежит другому государству-участнику ЕКПЧ. Соответственно, так как Ирак не находится в пространстве ЕКПЧ, данные случаи вне юрисдикции Великобритании.

346

[2005] EWCA Civ 1609; также сообщается в: [2006] 3 WLR 508.

Апелляционный суд отклонил обращения истцов, и посчитал, что юрисдикция государства-участника ЕКПЧ по существу является территориальной; что если оно имеет эффективный контроль на территории другого государства, оно имеет и юрисдикцию на этой территории по статье 1 ЕКПЧ и обязательства по обеспечению прав и свобод Конвенции; но так как ни одна из жертв в первых пяти случаях не была под фактическим контролем и властью британских военнослужащих на тот момент, когда они были убиты, и так как невозможно считать, что Великобритания имела эффективный контроль над той частью Ирака, которую заняли её силы, или что она обладала там какой-либо исполнительной, законодательной или судебной властью, помимо ограниченных полномочий, предоставленных её военным силам, ни Конвенция, ни Акт 1998 г. не применимы. Обращение правительства относительно г. Мусы также было отклонено. Это решение Палата лордов заслушала в апреле 2007 г., и в настоящее время ожидается его подписание.