Конституционно-правовой статус человека (гражданина) в России

Международно-правовое регулирование двойного гражданства связано не с его признанием либо запретом, не оформлено в виде какого-то специального, универсального акта, определяющего статус указанной категории лиц, – оно представлено в виде международных норм либо международных актов, международных договоров, направленных на сокращение масштабов практики двойного гражданства. Так, согласно Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., вступление в брак с иностранцем не влияет на гражданство женщины (ст. 1). В соответствии с Гаагской конвенцией, ребенок, усыновленный иностранцем, теряет первичное гражданство (ст. 17) 441 и др.

441

См.: Боярс Ю. Р. Указ. раб. С. 23.

§ 4.7. Соотношение гражданства и статуса соотечественности за рубежом

До недавнего времени понятие «соотечественник» можно было встретить в художественной либо политологической литературе. Юридическая институционализация статуса соотечественника связана с колоссальными драматическими событиями российской истории XX столетия. За этот период Россия дважды перенесла катастрофические распады своей государственности. В начале века это явилось следствием поражения в Первой мировой войне, социально-экономических кризисов, событий трех русских революций, Гражданской войны, – результатом стал распад огромной Российской империи. Преодолеть последствия этой трагедии, восстановить государство удалось на базе коммунистической идеи, когда был создан Союз Советских Социалистических Республик, в границах которого удалось собрать большинство территорий, входивших в состав бывшей Российской империи. Однако многие российские подданные, не разделявшие коммунистических идеалов, на многие десятилетия оказались оторванными от родины, изгнанными за пределы своего отечества.

Второй распад России произошел уже в советский период, в конце XX столетия, в результате осуществления политики так называемой «перестройки», когда в процессе демократических, а как показала дальнейшая история, антисоветских, антисоциалистических, реформ распалось великое государство – Союз Советских Социалистических Республик. Драматические события, связанные с распадом СССР, также привели к тому, что многие российские соотечественники уже без всяких перемещений, в силу факта территориального распада государства, оказались за пределами России. На базе распавшегося Союза ССР возникло пятнадцать независимых суверенных государств – бывших союзных республик, в том числе и Российская Федерация. Указанные процессы государственных размежеваний на базе СССР привели к разрыву многих семейных, этнических, национальных связей. В частности, весьма глобально встала проблема оторванности от России многих лиц, относящихся к ее коренным народам, прежде всего русских, оставшихся проживать на территориях бывших союзных республик СССР, ставших суверенными государствами.

Масштабы проблемы распада колоссального государства и оторванности значительной части россиян от родины, не имеющие аналогов в мировой практике, обусловили необходимость законодательного регулирования в России статуса российского соотечественника за рубежом. В международном праве нет специальных актов, которые были бы посвящены определению принципов правового положения соотечественников государства за рубежом. Регулирование статуса соотечественника за рубежом в России связано с принятием следующих нормативных актов: 11 августа 1994 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных направлениях государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»; 31 августа 1994 г. принято Постановление Правительства «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»; 8 декабря 1995 г. Государственная Дума приняла Декларацию о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам 442 .

442

См. об этом: Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя эмиграция. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 328.

Первым актом, который осуществил комплексное и на высшем юридическом уровне законодательное регулирование соответствующей категории лиц, явился ФЗ России «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г.

Цели государственной политики Российской Федерации согласно Закону заключаются в том, что Российская Федерация берет на себя обязательства гарантировать своим соотечественникам государственную поддержку и помощь в соответствии с принципами и нормами международного права, международными договорами и законодательством РФ, а также с учетом законодательства иностранных государств для реализации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, включая такие права, как:

– свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность (т. е. родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности культурного наследия и религии), поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал;

– устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Россией, получать информацию из РФ;

– «участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях»;

– «участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией»;

– «осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию» (п. 2 ст. 5, ст. 2 Закона РФ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» 1999 г.).

С 2006 г. особо значимым направлением государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом была объявлена политика стимулирования процессов их возвращения на постоянное проживание в Российскую Федерацию. Государственная политика России в отношении соотечественников была привязана к решению государственной программы кардинального изменения демографической ситуации в Российской Федерации и выразилась в намерении стабилизации численности населения России и обеспечения на этой основе дополнительных мер по социально-экономическому развитию страны. Для создания дополнительных условий обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, 22 июня 2006 г. издан Указ Президента РФ № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Этим Указом была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В соответствии с Указом Президента с целью реализации названной Программы издано множество постановлений Правительства: «Об утверждении правил предоставления субъектам РФ, включенным в Государственную Программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, государственной поддержки за счет средств федерального бюджета» (от 8 ноября 2006 г.); «О компенсационном пакете участника государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (от 26 января 2007 г.); «О порядке выплаты участникам государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности» (от 18 января 2007 г.); «О внесении изменений в правила выплаты компенсации транспортных расходов участников государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (от 23 января 2008 г.); «Об утверждении правил выплаты участникам государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей компенсации за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» и т. д.

В ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. дается общее определение понятия соотечественника за рубежом. Согласно Закону «соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии».

Закон РФ 1999 г. различает четыре категории лиц, относящихся к «соотечественникам за рубежом»:

– граждане Российской Федерации, постоянно, причем на законных основаниях, проживающие за пределами Российской Федерации;

– «лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства»;

– «выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства»;

– «потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств» (п. 2 ст. 1 ФЗ РФ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 25 мая 1999 г.).

Статусы вышеназванных категорий соотечественников Российской Федерации за рубежом различаются по их объему.

Так, наибольший объем поддержки со стороны РФ, согласно Закону, предоставляется соотечественникам – гражданам Российской Федерации, проживающим за рубежом. Российская Федерация гарантирует им и их потомкам свою защиту и покровительство за рубежом. В Законе сказано: «Граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации при соблюдении законодательства государства проживания» (п. 2 ст. 7 Закона от 25 мая 1999 г.).

В отношении другой категории соотечественников – лиц, состоявших в гражданстве СССР, Российская Федерация берет на себя обязательство оказывать этим лицам содействие в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе право на гражданство, свободу его выбора, оказывать им помощь и поддержку в соответствии с Федеральным законом, международными договорами РФ и с учетом законодательства государств их проживания.

Относительно третьей категории соотечественников – выходцев (эмигрантов), имевших в прошлом подданство Российского государства или гражданство Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, обязательства Российской Федерации, согласно Закону от 25 мая 1999 г., заключаются в том, что «Российская Федерация благоприятствует сохранению выходцами (эмигрантами) связей с Российской Федерацией во всех областях и использованию возможностей, предоставляемых соотечественникам, а также выступает в их поддержку в случае нарушения их основных прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 9 ФЗ).